Ano VI, nº 100, 30 de abril de 2025
Por Andressa Francisca Martins da Cunha, Beatriz de Almeida Sá Coutrin, Caio Vinicius Higa, Nícolas de Paula Silva Ferreira, Rafael Alexandre Silva de Moraes
(Imagem: Unsplash)
Em 18 de fevereiro passado, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) aprovou a adesão do país à Carta de Cooperação (CoC), por meio da qual o Brasil se tornou um país observador da OPEP+. Embora seja uma decisão quase natural, considerando a posição que o país conquistou como produtor e exportador de petróleo, ela foi bastante criticada. Neste artigo, vamos entender melhor do que se trata exatamente.
Uma potência petrolífera inesperada
A exploração de petróleo surgiu de forma relativamente tardia no Brasil, mesmo se comparado com outros países da América Latina. A aposta na industrialização na década de 1930 impulsionou a busca por jazidas petrolíferas em solo brasileiro por parte do governo, que foi recompensada em 1939 com a descoberta do primeiro poço em Lobato, na Bahia. Posteriormente, a criação da Petrobras em 1953 no segundo governo de Getúlio Vargas (1951-1954) e de seu Centro de Aperfeiçoamento e Pesquisa de Petróleo (CENPES) colocaram o país na rota da pesquisa e desenvolvimento globais do petróleo. Depois de décadas buscando reduzir a dependência das importações e alcançar a autossuficiência, o Brasil, de repente, se tornou um país exportador após a descoberta do pré-sal, em 2006. Começou uma nova era na indústria petrolífera brasileira.
Desde então, o país bateu consecutivos recordes de extração de barris de petróleo, mantendo sua produção acima de 4 milhões de barris de óleo equivalente (BOE) – unidade de medida que considera também a produção do gás natural – por dia nos últimos três anos, se transformando no sétimo maior produtor do mundo. Em 2024, os lucros com a exportação de petróleo alcançaram US$44,8 bilhões, representando cerca de 13% das exportações brasileiras no ano, de acordo com a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). A previsão atual é de que a produção nacional continue expandindo nos próximos anos, atingindo um pico de até 5 milhões de BOE por dia até 2030. Em contrapartida, estima-se uma queda gradual na extração a partir de 2031, causada principalmente pelo esgotamento dos campos do pré-sal e pela escassez de novas descobertas expressivas.
Esse cenário pode ser parcialmente revisto graças à recente aprovação, pelo Ibama, da concessão da exploração de petróleo na Margem Equatorial brasileira, cuja produção deve se concretizar depois de 2030. Contudo, a aprovação dessa nova fase de exploração gerou controvérsias em diversos ramos da sociedade brasileira e também suscitou críticas no exterior devido a uma suposta incoerência por parte do governo brasileiro em aprovar a expansão de sua produção de petróleo ao mesmo tempo em que defende a transição energética e a preservação ambiental em arenas internacionais, principalmente agora que sedia a COP-30, a ser realizada no final deste ano em Belém. As críticas se aprofundaram ainda mais com a recente decisão do país em aceitar oficialmente o convite para integrar o grupo de países aliados da Organização dos Países Exportadores de Petróleo, a OPEP+, como membro observador.
Trajetória da OPEP
A Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) foi fundada no Iraque em 1960 por cinco dos principais países produtores de petróleo do mundo: Arábia Saudita, Irã, Iraque, Kuwait e Venezuela. É um grupo formado com o objetivo principal de controlar a produção para influir no preço do petróleo no mercado internacional conforme o interesse dos países exportadores e, assim, se contrapor ao poder do cartel dos oligopólios das potências ocidentais, apelidado na época de “as Sete Irmãs” em alusão às sete corporações transnacionais anglo-americanas que controlavam a exploração e o mercado petrolífero havia décadas. Para aumentar ou manter elevados os preços do petróleo – ou, ao menos, impedir ou mitigar a sua queda – a OPEB utiliza um sistema de cotas pela qual cada um dos seus integrantes concorda em se submeter a um certo teto em suas exportações de petróleo, de modo a limitar a oferta global deste combustível.
Apesar da aparente irrelevância da OPEP durante a sua primeira década de existência, a organização ganhou destaque internacional na década seguinte, ao utilizar o controle da produção como instrumento de pressão política e econômica nos dois choques do petróleo: o primeiro no ano de 1973, como resultado direto da ação da OPEP durante a Guerra de Outubro, entre Israel e países árabes, e outro em 1979, ocorrido em consequência da Revolução Iraniana, quando foi derrubado o xá Reza Pahlevi, aliado dos Estados Unidos, e se instalou a República Islâmica do Irã, sob o comando do aiatolá Khomeini.
Nas décadas seguintes, a OPEP passou por altos e baixos, ficando mais enfraquecida diante de divisões políticas internas, concorrências externas ou sanções advindas de questões geopolíticas. Sua primazia foi retomada nos anos 2000, tanto pelo protagonismo da Venezuela sob o governo de Hugo Chávez (1999-2013), que defendeu uma maior articulação entre os países produtores para recuperar os preços do petróleo e garantir maior soberania sobre os recursos naturais, quanto pelo aumento da demanda da commodity alavancado pelo crescimento econômico da China. Nesse início de século, a organização tem em seu núcleo principal doze países, agregando além dos membros fundadores os Emirados Árabes Unidos e sete países da África: Nigéria, Gabão, Guiné Equatorial, Líbia, República do Congo e Argélia.
Já a Rússia, grande produtora de petróleo, durante a existência da União Soviética atuava como concorrente da OPEP, aproveitando o controle dos preços pela organização para ampliar seu mercado a preços mais vantajosos. Para esse país, as condições extremamente difíceis da extração petrolífera, submetida aos rigores do inverno siberiano e às longas distâncias terrestres, tornam desvantajoso aceitar a disciplina de produção imposta pela OPEP. A queda dramática dos preços do petróleo entre 2014 e 2016 colocou o país em um dilema econômico e diplomático, causado sobretudo pelo aumento da oferta advindo da extração do chamado petróleo do xisto nos Estados Unidos. A solução encontrada pela Rússia foi se juntar à OPEP em um regime especial, sem direito a voto, mas com maior capacidade de regulação no mercado internacional do petróleo. Assim surgiu, em 2016, a OPEP+ (OPEP Plus). Esse novo grupo, aliado aos doze países membros da OPEP, controla 40% das reservas globais de petróleo e é composto, além da Rússia, por mais nove países, incluindo Cazaquistão, Azerbaijão e México.
A OPEP+ atua por meio da cooperação e coordenação para influenciar a oferta global de petróleo. Para isso, realiza reuniões algumas vezes ao ano para analisar a situação do mercado — oferta, demanda, previsões econômicas, tensões geopolíticas — e decidir, em conjunto, se irão reduzir, manter ou aumentar a produção de petróleo. A diferença entre os membros originais da OPEP e os membros associados da OPEP+ é que estes últimos não estão vinculados às regras internas da entidade. Ou seja, sua participação se baseia em acordos firmados em cada reunião.
A OPEP+ ampliou sua capacidade de articulação em 2019 com a Carta de Cooperação, que criou um fórum para discutir as estratégias com outros países produtores de petróleo não integrantes desse novo grupo. Há, portanto, três tipos de países a serem diferenciados: os membros plenos da OPEP, os membros da OPEP+ que votam e seguem as decisões sobre as cotas de produção por país e os países que participam como observadores, sem assumirem compromissos quanto ao volume de sua produção.
O sucesso da OPEP+ pôde ser observado a partir de 2016 pela recuperação dos preços de petróleo, que estavam em baixa desde 2014, pela relativa estabilidade dos preços durante a pandemia da Covid-19 e, especialmente, durante a Guerra da Ucrânia, quando a Arábia Saudita resistiu às pressões do presidente estadunidense Joe Biden para aumentar a produção e baixar os preços do petróleo no mercado global. Essa pressão, feita com o objetivo de prejudicar a economia da Rússia, agora se repete no novo governo de Donald Trump.
Reaproximação brasileira com a organização
A entrada do Brasil na OPEP+ como observador, além de ser um passo lógico que reflete a posição que o país passou a ocupar entre os exportadores de petróleo, marca um momento estratégico e de mudança na política energética e externa do país. Esta decisão, embora recente, é resultado de uma trajetória de articulações e posicionamentos diplomáticos que refletem a complexidade das relações brasileiras com o setor energético global.
Em 2019, o Brasil já representava o segundo maior potencial mundial de crescimento de produção de petróleo para não-membros da OPEP e assumia o protagonismo na região da América Latina. Foi nesse contexto que a OPEP se aproximou do Brasil. Na década anterior, logo no início da exploração do pré-sal, já tinha surgido no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, fundação pública federal vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento), uma discussão sobre a conveniência da participação do país na OPEP, em uma época em que não havia ainda a OPEP+, mas o assunto não avançou.
Durante os governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro, ligados à agenda liberal e às políticas dos Estados Unidos, não havia interesse em se aproximar da OPEP ou da OPEP+. No ponto de vista defendido pelos setores liberais da política brasileira, as práticas de controle de produção e preços da OPEP poderiam entrar em conflito com os princípios do livre mercado e com os interesses estratégicos do Brasil de manter sua autonomia energética. O então ministro da Economia Paulo Guedes ressaltou, em entrevista concedida ao jornal O Globo em 1º de novembro de 2019, que o país estaria disposto a conversar com a organização, dada sua crescente relevância no contexto global do petróleo, mas nada além disso. Em um raciocínio aparentemente contraditório, Guedes afirmou que a adesão brasileira ao grupo estaria alinhada à lógica geopolítica, mas iria contra os princípios do país. Em suas palavras, “promover desorganização social com choque de petróleo não é nosso cardápio”. Nos anos que se seguiram, o Brasil manteve uma postura de distanciamento em relação à OPEP+, sem envolvimento formal.
Com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2022, notou-se uma mudança de atitude. Lula demonstrou interesse em uma política externa mais ativa e multilateral, o que se refletiu na reaproximação com fóruns internacionais, com ênfase para as iniciativas do Sul Global, e no reposicionamento do Brasil em agendas energéticas e ambientais. Em novembro de 2023, houve um convite formal para a adesão do Brasil à OPEP+ como observador e foi então anunciado que o Brasil iria entrar logo no início de 2024. Devido às polêmicas que se seguiram, a entrada brasileira ocorreu apenas em 2025, com a aprovação do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) consolidando maior participação nas discussões estratégicas do grupo e capacidade de influência indireta nas decisões.
A adesão do Brasil à Carta de Cooperação da OPEP+ não inclui os custos associados à participação plena, como o cumprimento de cotas de produção. Sendo assim, não há entraves à soberania produtiva ou à política energética brasileira. De acordo com o atual ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, “o país não pode se envergonhar de ser um grande produtor de petróleo”, mas sim reconhecer que os tributos obtidos no setor petrolífero poderão ser aplicados em áreas como educação, saúde e segurança. O país – afirmou Silveira – já é um grande produtor e um exportador expectativa de crescimento e, sendo assim, precisa estar presente nos debates do setor petrolífero mundial. O ministro também ressaltou o comprometimento brasileiro com a transição energética, alegando a possibilidade do fortalecimento da agenda de biocombustíveis através da OPEP+. A pauta ambiental já estava em debate desde o início do atual mandato de Lula, especialmente por conta da exploração petrolífera na Margem Equatorial, um tema que ainda divide opiniões.
A aproximação com a OPEP+ não deve ser analisada de forma isolada, mas como parte de uma estratégia mais ampla de reinserção internacional do Brasil em múltiplos fóruns de poder global. Vale lembrar a responsabilidade que o país assumiu com as presidências do G20, do BRICS e da COP30 ao longo de 2024 e 2025. No âmbito do BRICS, o Brasil já divide espaço com grandes exportadores de petróleo, centrais na OPEP+, como Rússia, Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos. Essa configuração confere maior coerência à articulação do Brasil com o bloco, tanto na dimensão energética quanto geopolítica, além de ter a capacidade de fortalecer as relações com esses atores.
O G20 também é um espaço privilegiado onde o Brasil tem buscado protagonismo em pautas relacionadas à transição energética e ao financiamento climático. No período de 10 a 21 de novembro do presente ano, a cidade de Belém do Pará será a sede da COP30. O evento é outro marco no qual o Brasil poderá exercer uma posição de liderança no debate sobre transição energética justa, levando em conta o tripé formado pelas três dimensões fundamentais da reconfiguração do cenário global da energia para fazer frente à atual crise climática: segurança energética, equidade energética e sustentabilidade ambiental). A adesão à OPEP+ tem potencial para ampliar a credibilidade e o alcance das propostas brasileiras nessas instâncias e de nenhuma forma compromete o compromisso do país com a agenda da transição energética.
A entrada do Brasil na OPEP+ reflete o esforço do país em equilibrar sua condição de grande produtor de petróleo com os compromissos ambientais e as demandas da transição energética global. Trata-se de uma articulação que envolve interesses econômicos, políticos e diplomáticos, refletindo a complexidade do papel que o Brasil almeja desempenhar no cenário internacional contemporâneo.
Os dois lados do debate
Nesse sentido, o movimento é visto como parte do esforço do governo Lula para retomar a política externa altiva, realinhando o Brasil com os países do Sul Global e buscando ampliar seu peso em fóruns multilaterais. O ingresso na OPEP+, mesmo que sem direito a voto, ofereceria ao país uma cadeira próxima às decisões que influenciam os preços globais do petróleo — ou seja, participar das decisões sobre price-making e não somente assistir como price-taker. Além disso, trata-se de um fórum onde se discutem questões relacionadas à tecnologia, às emissões de Gases do Efeito Estufa (GEE) e às perspectivas da transição energética. Essa cenário, porém, esbarra em riscos geopolíticos mais sutis, pois setores do Itamaraty e do Palácio do Planalto veem com preocupação a possibilidade de o Brasil ser percebido como um ator “antiocidental”, dada a forte presença na OPEP de governos “mal vistos” pelos Estados Unidos e pela União Europeia – Rússia, Irã e Venezuela.
O dilema se aprofunda quando é observada a interface entre as políticas energética e ambiental. Ambientalistas e centros de pesquisa climática se posicionaram contrários à decisão do Brasil em entrar em uma organização de produtores de petróleo enquanto sedia uma reunião de cúpula sobre mudanças climáticas. Organizações como o World Wide Fund for Nature (WWF), o Greenpeace, o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM) e o Observatório do Clima apontam contradição entre o discurso verde do governo e o incentivo à expansão da fronteira fóssil, especialmente na disputada Margem Equatorial. O Ministério de Minas e Energia, por sua vez, sustenta que a participação na OPEP+ permitiria ao Brasil influenciar de dentro as discussões sobre transição energética, inclusive defendendo o etanol e os biocombustíveis como alternativas sustentáveis.
Além disso, a própria adesão suscita alguns questionamentos. Como aplicar eventuais sugestões de um tipo de cota de produção em um país cuja estatal petrolífera, a Petrobras, é de capital aberto e cuja produção é compartilhada com diversos operadores privados? Experiências anteriores mostram que países com modelos semelhantes — como Equador, Angola, Indonésia — abandonaram a OPEP justamente por não conseguirem compatibilizar suas metas de produção com os interesses da organização. Além disso, a imposição de limites pode colidir com o projeto brasileiro de expansão produtiva além de 2030, caso a Margem Equatorial se confirme como nova fronteira petrolífera. Neste cenário, analistas de mercado apontam que seria mais vantajoso para o Brasil manter-se fora da OPEP, beneficiando-se dos preços altos sem comprometer-se com cortes de produção. Como vimos, essa crítica não tem fundamento, porque o Brasil não entrou na OPEP, nem como membro pleno na OPEP+, mas ingressou apenas como observador da OPEP+, o que significa, exatamente, que não precisa assumir nenhum compromisso em relação à sua própria produção petrolífera.
No campo econômico, há ainda a sensível relação entre os preços internacionais de petróleo e a estabilidade doméstica. Participar de uma estrutura cujo objetivo é sustentar preços elevados pode favorecer os balanços da Petrobras e dos demais produtores em operação no Brasil e gerar dividendos ao governo, mas também pode pressionar os preços internos dos combustíveis, afetando a inflação, o custo do transporte e a popularidade do governo. A memória recente das manifestações contra aumentos nos combustíveis não é desprezível, e qualquer política que afete diretamente o bolso do consumidor precisa ser conduzida com cautela.
Diante desse cenário, ao optar apenas pelo status de observador, o Brasil pode ter encontrado o equilíbrio adequado: participar das discussões, acompanhar em primeira mão as decisões e ampliar sua influência em um bloco estratégico, sem abrir mão de sua reputação ambiental e de sua autonomia produtiva. Apesar da complexidade do debate e das movimentações políticas que o governo precisará realizar, a participação do país em órgãos internacionais como a OPEP+, a Agência Internacional de Energia (IEA) e a Agência Internacional de Energia Renovável (Irena) reforça a importância do Brasil no cenário global.
Considerações Finais
A adesão do Brasil à OPEP+ como membro observador demonstra sua ambição de participar ativamente das discussões globais sobre petróleo, fato que permite influenciar as decisões e beneficiar-se ao mesmo tempo. Sendo assim, tal abordagem não se contrapõe à sua política de transição energética justa e sustentável, mas sim é um exemplo da capacidade do país em lidar com questões de complexidade geopolítica, econômica e ambiental ao equilibrar pontos delicados e críticos ao crescimento econômico. A complexidade de entender as diferenças entre OPEP, OPEP+ e observador da OPEP+ através da Carta de Cooperação atrapalhou o debate público, às vezes até de forma deliberada.
Este é o momento de o Brasil aproveitar as oportunidades e se destacar como um ator internacional de relevância ao adequar sua estrutura produtiva às demandas globais de longo prazo, apostando de forma coerente e ambiciosa nos setores estratégicos, apesar dos obstáculos consideráveis, tanto internos quanto externos, que se apresentam.
Agradecimentos aos professores Igor Fuser e Giorgio Romano Schutte
