20 de setembro de 2022
Por Ana Beatriz Aquino, Bruno Fabricio Alcebino da Silva, Gabrielly Provenzzano da Silva, Geovanna Mirian Raimundo, Isabella Brandão Alcantara, Vinicius Silva Santos e Vitor Cristian Maciel Gomes (Foto: Biblioteca da Presidência da República)
Fortalecer o Mercosul como instância política, econômica e comercial, além de contar com a participação das sociedades civis e sociais de cada país, deve estar entre as prioridades de qualquer projeto de cooperação na região, servindo de base para o fortalecimento de outras organizações
O governo Bolsonaro representa no Brasil a segunda onda neoliberal que ascendeu na América Latina nos últimos seis anos. Ela é muito mais agressiva e regressiva do que a primeira, observada nos anos 1990. Agora estão em xeque não apenas ativos e propriedades públicas, como também direitos sociais e a própria democracia.
Esta segunda fase ganha impulso a partir da reestruturação da economia global causada pela crise de 2008. Na conjuntura interna, representa também o aprofundamento da guinada direitista desatada no golpe parlamentar que derrubou a ex-presidenta Dilma Rousseff. Uma de suas faces visíveis foi o rechaço à política externa dos governos petistas, reputada como ideológica e partidária. Em termos práticos, isso significou a descontinuidade das diretrizes desenvolvidas até então, como a prioridade atribuída à América Latina e a participação do Brasil na construção de organizações regionais de integração.
O entorno estratégico
Propostas de integração ganham importância na América Latina na medida em que são entendidas como o meio para o fortalecimento da região, que enfrenta desafios sociais e econômicos semelhantes, e sua melhor inserção no sistema internacional — seja através de iniciativas econômicas, ou a partir de mecanismos de cooperação internacional, desenvolvimento local e resolução de conflitos. A partir da redemocratização (1985), o Brasil se mostrou um forte entusiasta das iniciativas para integração regional, dinâmica que se acentua na virada do século.
O sentido da integração que se logrou então era centrado na criação de instituições e políticas comuns num movimento de cooperação que tentava ir além da esfera comercial e econômica, incorporando novos temas na agenda regional, como o fortalecimento da soberania e da autonomia dos países — dessa época datam, por exemplo, a criação da União das Nações Sul-Americanas (Unasul) e da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), mecanismos que visavam a promoção de espaços de diálogo e iniciativas para a redução das desigualdades regionais. Períodos anteriores, por outro lado, foram marcados por uma integração que enfatizava agendas de liberalização comercial e econômica, como o contexto que deu origem ao Mercado Comum do Sul (Mercosul), em 1991, no qual prevalecia o ideário neoliberal.
A transição política de 2016, da qual o governo Bolsonaro é representante, impactou diretamente a ideia de integração. A ascensão das direitas ao poder representou uma retomada do ideário neoliberal, na medida em que a integração de ordem comercial e econômica voltou a ganhar centralidade em detrimento de iniciativas e políticas de caráter mais amplo. São esses ideais que dão a tônica da [não] participação do governo Bolsonaro em organizações regionais latino-americanas, evidentes na defesa pela modernização e flexibilização do Mercosul, na saída da Unasul e da CELAC, e na criação do Foro para o Progresso da América do Sul (Prosul), a desarticulada iniciativa de integração regional promovida pela direita.
Um incomum mercado comum
O Mercosul enfrenta fortes divergências internas e desafios políticos, motivados por diferentes fatores dos quais se destacam as múltiplas crises econômicas que acometem os membros desde a criação do bloco até os dias atuais. A 60ª reunião do Conselho do bloco, em 21 de julho de 2022, foi palco para uma das divergências mais recentes entre os países-membros. O Uruguai apresentou as bases de um tratado de livre comércio (TLC) entre o país e a China, que quebra as regras pré estabelecidas do bloco. Além disso, a concretização do TLC entre o Mercosul e a União Europeia patina, por força de questões ambientais e protecionistas objetivadas pelo bloco europeu e por cláusulas consideradas lesivas às economias do Sul. Dentre os papéis que o Mercosul desempenha está o de assegurar que qualquer acordo comercial internacional relacionado aos países integrantes seja manejado de forma a trazer benefícios para todos eles. Para isso, acordos externos são levados à cúpula para análise e aprovação em conjunto. Por sua vez, o governo Bolsonaro — maior economia da região —, declarou que o Mercosul não é uma prioridade na agenda. Com isso, apoiou a posição uruguaia durante a cúpula. A questão do Uruguai é apenas um exemplo da instabilidade que o bloco vem enfrentando nos últimos anos.
Qualquer projeto de política externa brasileira que tenha enfoque na colaboração Sul-Sul precisa fortalecer o Mercosul enquanto instância política, econômica e comercial, além de contar com a participação das sociedades civis e sociais de cada país. O bloco formado por cinco países parte e sete associados deve ser considerado não como mera ferramenta econômica — como vem sendo tratado de 2016 em diante pelos governos brasileiros —, mas como instância política de integração regional.
Nesse sentido, através do Mercosul é possível criar uma política externa integrada e cooperativa. Celso Amorim, ex-ministro das Relações Exteriores, destaca ainda que não podemos permitir, enquanto povo, que “a América do Sul passe dos braços dos Estados Unidos para os braços da China”, ou seja, que fiquemos frente a frente com mais uma movimentação na política internacional que ameace a soberania dos países do Sul. Assim, a integração política e econômica e a união regional — através do Mercosul, mas não apenas — torna-se um dos caminhos para que os interesses dos países estejam envolvidos nas discussões comerciais no âmbito internacional.
Também é importante destacar o papel estratégico que o Mercosul pode exercer no enfrentamento ao processo de desindustrialização brasileira, que se agravou nos últimos anos. Devido a baixa competitividade dos produtos industrializados latino-americanos no mercado internacional, os mecanismos de integração regional se apresentam como relevantes alternativas para as trocas industriais entre os países do bloco. Pedro Silva Barros, Amanda Harumy e Leandro Corrêa argumentam que 80 a 90% do intercâmbio intrarregional na América do Sul é de produtos industrializados. Para estes autores:
Os ganhos com esse tipo de comércio se dão em cadeia: é um mercado mais acessível às pequenas e médias empresas por uma questão de escala de produção e logística, o que tem gerado muitos empregos, desenvolvimento tecnológico e mais integração estrutural e produtiva; em outras palavras, a cada dólar que o Brasil exporta para a Argentina, por exemplo, gera-se em média cinco vezes mais empregos do que as exportações de produtos primários que o Brasil faz para a China. (2022, p. 248)
Entretanto, com o contexto de crise da indústria brasileira, os autores também destacam a necessidade de refletir sobre a criação de uma agenda de integração regional para setores importantes, nos quais as ações dos países-membros do Mercosul encontram-se desarticuladas, como o agronegócio. Dessa forma, um processo de revitalização regional deverá conciliar as expectativas de retomada do desenvolvimento com o cenário atual, majoritariamente agroexportador.
Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC)
A CELAC (Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos) é uma organização de cooperação internacional criada em 2010 e que atualmente conta com 33 países membros. A organização agrupa quase todos os países da OEA, com exceção dos Estados Unidos e do Canadá. A CELAC se propõe a assumir duas linhas de ação: cooperação internacional que leve ao desenvolvimento dos integrantes e concertação política. Segundo a organização, ela existe para promover um espaço de diálogo e acordos políticos.
Para a primeira linha de ação, a CELAC promove reuniões semestrais onde se discute temas de interesse comum entre os países-membros. Os temas discutidos são dos mais diversos que vão desde saúde e educação até transportes e infraestrutura. Já na segunda linha de ação, a concertação política diz respeito a como a CELAC se posiciona com relação a assuntos relevantes não somente para a América Latina, mas para toda a política global. São exemplos disso o posicionamento da CELAC em relação à guerra na Ucrânia, o bloqueio norte-americano a Cuba, o combate ao narcotráfico, entre muitos outros assuntos.
No ano passado a CELAC, aprovou em assembleia um novo plano para saúde pública regional. O roteiro apresentado pela Comissão Econômica busca fortalecer a produção de medicamentos, especialmente vacinas para todos os países-membros, reduzindo a dependência externa e gerando autossuficiência na saúde da América Latina.
No entanto, seguindo a linha do atual governo de se distanciar das cooperações Sul-Sul, o Brasil suspendeu desde janeiro de 2020 a participação do país na CELAC. Em nota, o Itamaraty afirmou que o Brasil não considera o bloco relevante no atual contexto de crise regional. Desde então, o país segue fora do organismo, o que o afastou de importantes projetos como o citado anteriormente sobre um novo plano de saúde.
União das Nações Sul-Americanas (Unasul) e Prosul
A Unasul (União das Nações Sul-Americanas) é uma organização intergovernamental regional composta por Estados da América do Sul. No seu ápice de integração chegou a ter doze países-membros (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela), contando com apenas quatro atualmente. O Tratado Constitutivo da Unasul foi assinado em 2008, visando trazer maior integração ao continente conjugando os já constituídos Mercosul e a CAN (Comunidade Andina) no que dizia respeito a práticas aduaneiras.
Nesse sentido, a proposta da Unasul seria consolidar por meio do conceito de governança, ou seja, por “modos de coordenação institucionalizados […] dos quais decisões coletivas são adotadas e implementadas” (BARROS et al, 2020, p. 128) maiores meios de integração regional. Para a consolidação das formas de governança seria necessário, portanto, a constituição de um regionalismo com regras e normas definidas institucionalmente. Fato que engendrou a união do subcontinente não apenas de forma econômica, mas trazendo novamente as discussões políticas e as perspectivas de desenvolvimento para a região.
A Unasul se constituiu de forma integradora, criando um consenso entre os países do subcontinente, mesmo com governos de orientações políticas diversas, criando doze conselhos setoriais e um cenário institucional que permitia a extensão de políticas públicas regionais, como na área da saúde. A organização permitiu a criação de uma confiança regional ou “Laços de Confiança”, título do último livro do ex-ministro Celso Amorim, atuando de forma coordenada durante os períodos de instabilidade dos países-membros, fator que desapareceu com o avanço de governos conservadores no continente.
Assim, a crescente polarização política que avançou durante a última década também levou à fragmentação da política externa de toda região. A eleição de Maurício Macri (2015) na Argentina, o golpe aplicado no governo de Dilma Rousseff (2016) no Brasil, a eleição de Sebastián Piñera (2017) no Chile e a de Iván Duque (2018) na Colômbia, influenciaram ativamente para a mudança de paradigma em relação a Unasul, considerando o resultado da organização como pouco efetivo além de apresentar custos elevados.
A desintegração da organização começou em 2017, pela falta de consenso na indicação do próximo Secretário-Geral, cargo ocupado à época por Ernesto Samper. Além disso, a criação do Grupo de Lima — constituído por um grupo de governos fortemente influenciados pela Casa Branca, destinado a isolar a Venezuela — foi outro fator que corroborou para o esfacelamento da Unasul.
A situação chegou ao ápice em 2018, quando a presidência pro tempore passou da Argentina para a Bolívia, então governada por Evo Morales.
Nesse momento, seis países suspenderam a participação na organização, inclusive o Brasil, dirigido pelo governo Temer. A reação mais clara se deu quando os presidentes da Colômbia (Iván Duque) e do Chile (Sebastián Piñera) propuseram a criação do Prosul (Foro para o Progresso da América do Sul). Com inclinação claramente conservadora, a entidade buscava implementar uma integração regional com “estrutura flexível, leve, que não seja custosa, com regras de funcionamento claras e com mecanismo ágil de tomada de decisões que permita que a América do Sul avance em entendimentos e programas concretos de integração em função dos interesses comuns dos Estados e de acordo com suas próprias realidades nacionais”. Este trecho integra a Declaração de Santiago, firmada em 22 de março daquele ano e representou uma ação decisiva pelo fim da Unasul. Assinaram o documento mandatários de oito países, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai e Peru. O papel do Prosul foi o de consolidar uma aliança conservadora na região.
Os então presidentes prometiam que a organização seria “sem ideologização nenhuma” e completaram afirmando que o bloco se trata de “valores e princípios”. Essa relativização das palavras segue a linha de uma das táticas conhecidas pela direita que é dizer que eles não são uma corrente ideológica e que só existe ideologia na esquerda.
Gilberto Rodrigues, coordenador do curso de pós-graduação em Relações Internacionais da UFABC, afirmou que o bloco já nasceu excludente. Rodrigues considera que a Unasul sempre teve presença de líderes de direita e centro direita, como é o caso do Chile que até 2019 não teve um presidente de esquerda no poder. Além de excludente, o Prosul é uma regressão, pois não é um bloco juridicamente formalizado, mas sim uma forma de esvaziamento do Unasul.
O Prosul se mostrou irrelevante durante a pandemia de Covid-19 e serviu apenas para atestar o óbvio de que a situação era grave e não tínhamos insumos suficientes para produção de vacinas. O Prosul, ao invés de fortalecer o mercado interno e incentivar a pesquisa dentro da América Latina para a criação de medicamentos, optou por fortalecer relações com a China — o que não é necessariamente ruim, no entanto, prejudica de forma considerável a busca por auto-suficiência e desenvolvimento tecnológico da saúde na região.
Com esse breve panorama, é necessário reconsiderar a posição dos países sul-americanos para a integração subcontinental. Em entrevista à revista Jacobin, Celso Amorim apresenta suas perspectivas para a retomada do protagonismo brasileiro no cenário internacional de forma “altiva e ativa”. Amorim considera necessária a reconstrução de “Laços de Confiança” na América Latina, permitindo o avanço pacífico de diversas medidas conjuntas na região. O avanço progressista observado nas últimas eleições em diversos países da região pode demonstrar medidas para a retomada da Unasul, que teve um papel muito importante nas áreas da saúde e infraestrutura, mas poderia avançar em diversas questões ambientais, principalmente nas mudanças climáticas e, inclusive, na questão da defesa. Segundo o ex-chanceler, a Unasul deve voltar de forma a manter a unidade sul-americana. O novo governo brasileiro, principalmente com a crescente possibilidade de eleição de Lula, deve abrir o amplo diálogo com os países vizinhos para reconquistar a confiança da organização e a cooperação do subcontinente, ou seja, o modus operandi do regionalismo deve mudar para possibilitar novos avanços.
Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)
A Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) completou 20 anos em 2020. No cenário propício do fim dos anos 1990, foi lançada, sob a liderança do Brasil, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento e a integração econômica da América do Sul por meio da superação de entraves logísticos e de infraestrutura física. Em 2009, foi incorporada ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da Unasul. O desmantelamento institucional da Unasul, por sua vez, ajuda a compreender o enfraquecimento da coordenação por trás dos projetos da carteira da IIRSA.
Entre 2005 e 2015, período de maior desenvolvimento da iniciativa, a participação brasileira foi fundamental. A política de impulso financeiro por meio do BNDES e a política de internacionalização de grandes empreiteiras brasileiras permitiram a execução de muitos projetos. Hoje, entretanto, a IIRSA tem um futuro incerto: o COSIPLAN deixou de funcionar como conselho em 2019 e a queda do preço das commodities reduziu a capacidade de grandes financiamentos em infraestrutura. No Brasil, apesar da importância da infraestrutura física e da logística para o desenvolvimento da integração econômica, o governo Bolsonaro não realizou qualquer tentativa de retomar a IIRSA — o que traria ganhos não só em termos de integração, mas também fortaleceria o papel do Brasil enquanto ator de peso na região.
Pensando nisso, além da reconstrução da Unasul, uma das possibilidades de retomada da IIRSA se dá a partir da reativação do Fundo Soberano Brasileiro (FSB). Conforme análise do GT Inserção Econômica, do OPEB, a reativação do FSB viabilizaria a criação de uma linha de financiamento, como já existiu pelo BNDES, o que possibilitaria a melhora da capacidade exportadora e o posicionamento nas cadeias globais de valor, além de reforçar simultaneamente a economia brasileira e a integração regional sul-americana.
Considerações finais
As iniciativas citadas no presente artigo representam um leque de possibilidades que trazem luz a uma política externa que pode ser capaz de contrapor os tempos de isolamento que vivemos no Brasil, uma política externa que reconheça a importância da América Latina e que retorne o foco para a integração e união regional dos países latino-americanos. Para isso, apesar de reconhecer a necessidade de fortalecimento de iniciativas econômicas que tem como foco os países da região, acreditamos que a integração deve se dar de forma ampla e plural, através de uma agenda que não se limite aos interesses econômico-financeiros. Isto é, os mecanismos de integração regional precisam prever uma integração política, social e econômica para os países latino-americanos.
O modus operandi de uma integração cooperativa não será o mesmo empregado entre os anos 2003 e 2016, pelas mudanças operadas no cenário internacional, que difere do visto à época. Contudo, a experiência passada fornece valiosos indicativos para o futuro, que passam pelo fortalecimento dos mecanismos de integração e pela autonomia e soberania da região frente ao sistema internacional. Além disso, uma agenda de integração regional precisa englobar pautas sociais e de cidadania, defesa e segurança, infraestrutura, energia, saúde, educação e cultura, de questões ambientais e referente às mudanças climáticas, tanto para acompanhar as novas exigências e necessidades sociais das populações na terceira década do século — isto é, um mundo pós-pandêmico que tem novas exigências e prioridades e uma região que tem migrado para o progressismo político que coloca novas questões em pauta — quanto para criar uma agenda que tenha horizonte político-social para além das pautas exclusivas das grandes corporações.
Referências Bibliográficas:
BARROS, Pedro Silva et al. Desintegração Econômica e Fragmentação da Governança Regional na América do Sul em Tempos de Covid-19. Boletim de Economia e Política Internacional | BEPI | n. 27 | Maio 2020/Ago. 2020.
BARROS, Pedro Silva et al. Integração, Desenvolvimento Regional e Política Externa Brasileira: Reflexões Sobre os 30 Anos do Mercosul e seus Desafios. In: Diplomacia para Democracia (Org). Renascença: Política Externa Pós-Bolsonarista. São Paulo: Diplomacia para Democracia. 2022.
