16 de maio de 2023
Por Bárbara Fasolin Koboyama, Francisco Zupanovich, Gabrielly Provenzzano da Silva, Geovanna Mirian Raimundo, Melissa Souza Jorge e Rafaela Castilho Miranda (Imagem: Sara Cheida/ Itaipu Binacional)
O Tratado de Itaipu, que estipula a construção e o funcionamento da Usina de Itaipu, completou 50 anos em 26 de abril de 2023. Além de dar base jurídica para um grandioso empreendimento da engenharia, o acordo entre Brasil e Paraguai é um marco na diplomacia latino-americana e um exemplo mundial de cooperação. Na marca dos 50 anos, os debates em torno da renegociação do Tratado giram em torno da revisão de seu Anexo C e colocam em pauta o futuro das relações Brasil-Paraguai, especialmente à luz da vitória de Santiago Peña nas últimas eleições paraguaias.
Itaipu binacional: uma história de integração regional e cooperação entre países
A Itaipu Binacional que, em tupi guarani, significa a pedra que canta, é uma obra gigantesca que demorou mais de 10 anos para ficar pronta. Ela contou durante a construção com mais de 40 mil operários – conhecidos como barrageiros -, que trabalhavam 24 horas por dia, 7 dias por semana, em turnos para construir uma estrutura que, para muitos, poderia parecer uma idealização irrealizável 50 anos atrás. Por essa dimensão, o projeto da usina ficou conhecido no mundo como uma importante obra de engenharia da época e chama atenção até hoje, atraindo mais de um milhão de turistas todos os anos. No entanto, além de suas dimensões impressionantes, da quantidade de concreto suficiente para erguer 210 estádios do tamanho do Maracanã, da quantidade total de ferro e o aço suficientes para construir 380 torres Eiffel e dos desafios naturais do imponente rio Paraná, a construção ainda tinha um desafio um pouco mais invisível aos olhos humanos mas tão imponente quanto os outros: as decisões diplomáticas que cercavam o território da barragem. Sem esse primeiro passo, nada do que se sucedeu e do que vemos hoje poderia ter acontecido.
Imagem 1: Itaipu Binacional
Fonte: sites.usp.br
Nos anos 1960, quando o projeto da hidrelétrica começou a ser pensado, três grandes problemas diplomáticos pareciam cercar e limitar as discussões:
1. as relações entre o Brasil e o Paraguai ainda estavam extremamente comprometidas, um século após a Guerra da Tríplice Aliança. Se por um lado o Brasil subestimava seu vizinho, por outro o Paraguai enxergava no Brasil uma espécie de país subimperialista (NETO, 2023);
2. o território da usina estava com um atraso significativo na demarcação pós-guerra e, por isso, não se sabia ao certo se o marco das sete quedas – lugar determinado para a construção -, pertencia ao Brasil ou se era parte território brasileiro e parte paraguaio;
3. além disso, as dimensões entre os países pareciam desproporcionais para um acordo de determinação equivalente de divisão, já que após a II guerra mundial, o Brasil se pretendia como uma espécie de segundo responsável pela América Latina no continente, abaixo apenas dos EUA. O país estava desenvolvendo sua indústria enquanto o Paraguai ainda tentava se reeguer dos destroços deixados em 1870.
No entanto, as tratativas e discussões que levaram até a construção da usina são, segundo o professor Micael Alvino, um marco histórico para o direito internacional que abriu precedentes por ter saído de discussões intensas entre dois países para gerar um acordo equânime entre dois vizinhos latinoamericanos.
Em suma, o acordo de 1973 que define plenamente o início da construção de Itaipu não foi “apenas” uma decisão de desenvolvimento energético de um país, mas se tratou de longas discussões que levaram a um acordo complexo entre dois países limítrofes que, dentro desse pequeno espaço, abriram mão de sua soberania territorial para juntos gerarem uma cooperação entre os dois Estados. Hoje, a Itaipu é uma das maiores geradoras de energia do mundo e, sozinha, fornece energia elétrica para cerca de 88% da população paraguaia e 12% da população brasileira.
O Tratado de Itaipu
O Tratado de Itaipu é um acordo firmado entre Brasil e Paraguai em 26 de abril de 1973, que estabeleceu as bases para a construção e exploração da usina hidrelétrica binacional de Itaipu, localizada na fronteira entre os dois países, no rio Paraná. O tratado foi assinado pelos então presidentes Emílio Garrastazu Médici, pelo Brasil, e Alfredo Stroessner, pelo Paraguai. Dois ditadores.
O acordo definiu as condições para a construção da usina, o uso da energia gerada, a distribuição dos custos e benefícios entre os dois países e as questões relacionadas à soberania e à segurança da usina.
No Tratado ficou definido que toda a energia gerada deveria ser dividida em duas partes iguais e se caso uma das partes não utilizasse toda a parte de direito, esta deveria, de preferência, ser comercializada com o sócio a preço de custo. Desse modo, o Paraguai que usa somente 5% do total de 50% que lhe cabe, comercializa com o Brasil os 45% restantes, que paga por essa energia algo em torno de 300 milhões de dólares.
Como integração da binacionalidade em suas diretrizes, o acordo assegura ampliar o conhecimento, a compreensão e o respeito dos valores das culturas dos brasileiros e paraguaios, estimulando a convivência harmônica e a busca de soluções conjuntas, atendendo as necessidades internas e externas à Entidade, para benefício das sociedades de ambos países, constituindo-se em paradigma para a integração latino-americana. Em última instância, a binacionalidade de Itaipu significa que tanto o Brasil, quanto o Paraguai, concordaram em abrir mão de parte de sua soberania em um determinado espaço da fronteira e se comprometeram a administrar esse território conjuntamente.
Potencial hidrelétrico do rio Paraná
O Rio Paraná é o principal formador da Bacia do Prata. Quando considerado em sua extensão total até a foz do Rio da Prata, na cidade de Buenos Aires, é o oitavo maior rio do mundo em extensão (4.300 km) e o maior da América do Sul depois do Amazonas. É, ainda, o décimo maior do mundo em vazão, drenando boa parte do centro-sul da América do Sul, incluindo parte de cinco estados do Brasil. Sua bacia hidrográfica abrange mais de 10% de todo o território brasileiro.
Em seu percurso, logo após a confluência com o rio Paranapanema, o Paraná passa a banhar também o estado de mesmo nome. Mais a jusante, exatamente onde foi formado o reservatório de Itaipu, passa a demarcar a fronteira entre Brasil e Paraguai, numa extensão de 190 km até a foz do rio Iguaçu.
Desta forma, vale destacar uma sub-bacia de grande interesse para Itaipu, que drena parte da rede hidrográfica do território paranaense diretamente ao seu reservatório: a Bacia do Paraná III. Possui 8.000km2 e envolve, total ou parcialmente, 28 municípios do estado do Paraná e um do Mato Grosso do Sul.
O rio Paraná, a partir da foz do rio Iguaçu, passa a ser o limite natural entre Argentina e Paraguai. Na confluência do rio Paraguai, o curso d’água passa a banhar exclusivamente terras argentinas, desaguando no Prata, que dá nome a esta importante bacia. Ao receber também as águas do rio Uruguai, constitui a quarta bacia do mundo, com 3.190.000 km2.
Neste contexto, é importante ressaltar a relevância do Rio Paraná para o potencial hidrelétrico, que pela sua queda e vazão serem de grande proporção, o qual se destaca a usina binacional de Itaipu. Além disso, apresenta um solo muito rico e, por isso, possui elevada atividade agropecuária, e pode ter grande impacto no potencial hidrelétrico para quem usufrui de seus recursos naturais.
As políticas de integração Brasil-Paraguai
A Tríplice Fronteira é uma região de ocupação relativamente recente. A principal atividade da região entre o século XIX e XX era de extração de erva-mate e madeira, o que não era suficiente para povoar a área. A ocupação do território da Tríplice Fronteira inicia-se em 1970, contando com 7% do total da população atual de 902 mil habitantes entre as três cidades da fronteira, segundo o censo de 2010. Os dados de 1970 indicam que havia uma concentração de 51% no lado paraguaio, 46% no lado brasileiro e 3% no lado argentino.
Segundo o documentário Dois países, um acordo: 50 anos do Tratado de Itaipu, a aproximação Brasil-Paraguai ocorreu nos anos 1940, com a ida de Vargas à Assunção em 1941 e quando o Brasil concedeu um depósito franco no porto de Santos ao Paraguai em 1943. Essas políticas bilaterais promoveram o início de maior cooperação, integração física e dinâmica territorial-social entre os países.
O objetivo brasileiro era de conseguir o Paraguai como um país aliado visto que havia uma disputa na América do Sul entre Argentina e Brasil pela influência da região durante grande parte do século XX. A relação entre os países continuou uma questão importante nos governos seguintes, o que se demonstra pela construção da Ponte da Amizade em 1959 no governo JK e pelo Tratado de Itaipu em 1973.
Apesar do Paraguai ter uma política pendular entre Argentina e Brasil durante o regime militar de Alfredo Stroessner (1954-1989), sua tendência era adotar uma postura mais simpática ao lado brasileiro. Antes de uma melhor consolidação das relações bilaterais Brasil-Paraguai, o Paraguai usava os portos argentinos e essa nova relação entre os países possibilitou uma alternativa à política paraguaia pelo uso dos portos brasileiros.
A negociação de uma saída para o mar é um ponto importante da política do Paraguai devido à sua condição como país mediterrâneo. Além disso, o incentivo da exploração de energia elétrica e da imigração brasileira é uma questão importante para o lado do Paraguai, sendo que 86,3% do consumo de energia no Paraguai é gerada por Itaipu e a maior população imigrante no Paraguai é brasileira.
A integração Brasil-Paraguai não se resume ao território específico da fronteira, a aproximação entre os países é baseada em suas políticas de Estado e gera mudanças no território, na economia e na sociedade. As três principais consequências das relações bilaterais entre os dois países são a instalação de Itaipu, a movimentação econômica entre as três fronteiras e a ligação do Paraguai a uma saída para o mar.
Uma delicada engenharia do diálogo
Para a diplomacia, o desafio de Itaipu foi proporcional à grandeza da obra. Por envolver temas centrais para a soberania brasileira e paraguaia, o tratado que deu base jurídica para a construção da usina exigiu uma delicada engenharia do diálogo que antecedeu a própria assinatura do acordo em 1973.
Como dito anteriormente, a aproximação entre Brasil e Paraguai teve início durante o governo Vargas, ainda nos anos 1940, mas é a partir de 1955, com a eleição de Juscelino Kubitschek, que a questão energética ganha centralidade no Brasil. Na época, o país passava por um intenso processo de urbanização e industrialização, o que demandava grandes quantidades de energia. Segundo Flavio Miguez, da Academia Nacional de Engenharia do Brasil, entretanto, é somente na década de 1960 que estudos acerca dos potenciais hidroenergéticos da região centro-sul levam o governo de Jânio Quadros à Cachoeira de Sete Quedas, no ponto em que o rio Paraná faz fronteira entre os dois países.
Conforme o documentário citado, o contencioso entre Brasil e Paraguai começou em 1962. Marcondes Ferraz, da Escola Politécnica de São Paulo, elaborou um projeto no qual o Brasil aproveitaria o potencial hidrelétrico de Sete Quedas com uma usina, tendo a casa de força na margem esquerda do rio Paraná. Na prática, isso significava que a usina construída seria brasileira, de forma que o aproveitamento energético seria unilateralmente do Brasil. O Paraguai contestou a iniciativa e colocou em questão a demarcação da fronteira naquela região, que havia sido estipulada pouco tempo depois da Guerra da Tríplice Aliança, em 1872, mas que permanecia incompleta. Em A diplomacia na construção do Brasil: 1750-2016, o embaixador e ex-ministro da Fazenda Rubens Ricupero (2017) aponta que a instalação de um pequeno destacamento de vinte soldados brasileiros na região, em 1965, desencadeou oposição no Paraguai.
A questão só ganharia contornos de resolução em 1966. Em março, a embaixada do Brasil em Assunção divulgou a Nota nº 92, por meio da qual buscava dirimir a situação com o Paraguai. Em última instância, a nota é relevante pela posição que o Brasil assume ao declarar que o assunto mais importante a se discutir entre os dois países era a “busca de condições capazes de assegurar o bem estar de seus povos através de uma fraternal colaboração para a solução de problemas comuns”, e não apenas as demarcações fronteiriças. O que se desenhava ali era a possibilidade (e oportunidade) de cooperação energética.
Em junho de 1966, Brasil e Paraguai assinaram a Ata de Iguaçu. Segundo Ricupero (2017), o documento previa estudos para o aproveitamento dos recursos hídricos em condomínio entre os dois países. A partir daquele momento, portanto, Brasil e Paraguai concordam que qualquer uso hidrelétrico do rio Paraná deve ser feito em conjunto. Nesse sentido, a Ata foi a base do que viria a ser o Tratado de Itaipu.
Na forma com que foi negociado e executado, o Tratado de Itaipu é um monumento da diplomacia latino-americana. Sua monumentalidade diplomática se deve justamente à superação de divergências através da diplomacia, o que coloca Brasil e Paraguai como um exemplo mundial de cooperação. Para Gisela Padovan, Secretária de América Latina e Caribe no Itamaraty, isso só foi possível graças à vontade política de entendimento, à capacidade técnica e às habilidades diplomáticas dos dois lados para lidar com questões relacionadas à soberania. Tratados internacionais são complexos por natureza, mas no caso de Itaipu, que toca em questões fronteiriças e de aproveitamento hídrico, isso é especialmente verdade.
50 anos: revisão do Anexo C
Recentemente, no âmbito da renegociação do tratado, houve um ponto específico que se destacou e foi protagonista do debate: a revisão do anexo C do texto do tratado.
Na época de sua assinatura, em 1973, o tratado de Itaipu compunha-se de três partes: o Anexo A, que confere ao projeto caráter binacional e estabelece as responsabilidades e direitos específicos do Paraguai e do Brasil; o Anexo B que trata das questões técnicas na descrição das instalações para a produção de energia hidrelétrica e, por fim, o Anexo C no qual são estabelecidos os princípios financeiros para a prestação dos serviços de eletricidade que regulariam a operação do empreendimento.
Em relação à operação financeira do tratado, cabe esclarecer que ele contém uma complexidade inexorável por estar em contato com duas economias substancialmente diferentes, tanto em tamanho quanto em base produtiva, que gerenciam um projeto comum.
Na prática, a assimetria das economias se reflete se levarmos em conta que o Brasil utiliza 82,1% da energia produzida, deixando o Paraguai com 17,9%. Essa diferença foi devidamente regulamentada por meio do tratado conhecido como “Compensação por Cessão de Energia” no qual são estabelecidos os preços vigentes no mercado regional de energia elétrica para o Brasil.
Com o cumprimento dos 50 anos da entrada em vigor do tratado de Itaipu, também se encerra o período de revisão do Anexo C. 50 anos depois do grande projeto hidrelétrico, a forma de consumo de energia nos dois países sofreu mudanças. No caso do Brasil, cuja capacidade instalada de geração de energia é modelo no mundo, Itaipu representa apenas 8,72% da energia elétrica demandada.
Do lado brasileiro, o que se espera da revisão do Anexo C é manter o status quo, sem propor nada de novo e respaldar a lógica de financiamento que passou a vigorar com a assinatura do tratado.
Por outro lado, na frente paraguaia existem vários cenários possíveis. A primeira opção é reduzir as tarifas de uso de energia, o que representa um barateamento das tarifas para o setor industrial paraguaio e pode promover o setor industrial e atrair investimentos estrangeiros. Outro cenário de negociação possível, promovido por organizações sociais e políticas paraguaias, é buscar o escoamento integral da energia que lhe corresponde, podendo vender seu excedente, seja para o Brasil ou para qualquer outro país, a valores de mercado.
A verdade é que 2022 terminou sem uma negociação oficial sobre o Anexo C, que deve ser resolvido em 2023. O assunto, por ser algo tão vital para o desenvolvimento nacional quanto a energia, merece estratégias em ambas as frentes e um minucioso processo de negociação.
Futuro das relações Brasil-Paraguai
No dia 16 de março, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva viajou a Foz do Iguaçu para participar da posse do novo diretor-geral de Itaipu Binacional, Enio Verri. Além disso, se encontrou com o presidente do Paraguai, Mario Abdo Benitez (que já não ocupa mais o cargo), a fim de dialogar sobre os próximos passos na política de integração.
A distribuição da energia elétrica produzida pela usina hidrelétrica de Itaipu entre os dois países é tema de debate constante por parte dos paraguaios. Um dos principais pontos discutidos foi a divisão da energia gerada pela usina. Atualmente, o acordo estabelece que o Brasil receba 85% da energia gerada, enquanto o Paraguai fica com os 15% restantes. Como o Paraguai consome apenas parte desses 15% para suprir sua demanda interna, o tratado estabelece que o país possa vender o excedente da energia gerada para o Brasil. No entanto, os paraguaios consideram que o preço que o Brasil paga pela energia excedente, que é o preço de produção, é baixo em comparação com os valores praticados no mercado internacional de energia. Portanto, na marca dos 50 anos, em que se discutem possíveis renegociações, ganham destaque as discussões em torno da revisão do Anexo C do Tratado de Itaipu.
Santiago Peña, atual presidente paraguaio, em entrevista durante sua campanha concedida ao Estadão, afirma: “Sou amante da história. O acordo de Itaipu é um grande êxito da diplomacia, que resolveu problemas que duravam décadas. Permitiu empreender um projeto que levou ao desenvolvimento do Brasil e do Paraguai e hoje nos une. Não temos muitos exemplos assim no mundo. Os que desenharam o tratado foram visionários e eu não quero ser menos do que eles em pensar no papel de Itaipu nos próximos 50 anos. Estou otimista para poder negociar isso com Lula”.
É o oposto da posição de Efraín Alegre, o principal candidato que Peña enfrentou nas eleições. Em entrevista para a Folha de S. Paulo, Efraín defendeu uma mudança na política energética paraguaia, que ele afirmou ser desvantajosa. Para ele, o atual modelo rentista, no qual os ganhos paraguaios são baseados na cessão de energia, não convém e deve ser substituído por uma política energética desenvolvimentista, baseada no uso dessa energia. A diferença nas posições de Peña e Alegre mostra como o resultado das eleições paraguaias pode dar o tom das renegociações de Itaipu, principalmente porque Peña parece mais disposto a manter o status quo.
A possibilidade de uma mudança no acordo de Itaipu gerou reações diversas em ambos os países. No Paraguai, a ideia é vista como uma oportunidade de ampliar a participação do país no mercado energético internacional e aumentar sua receita. Já no Brasil, há preocupação com a possibilidade de encarecimento da energia elétrica e com o impacto negativo que isso poderia causar na economia.
A visita de Lula ao Paraguai foi vista por muitos como uma tentativa de dinamizar as relações diplomáticas entre os dois países, que passaram por momentos de tensão nos últimos anos, principalmente durante o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff. O encontro entre os presidentes foi marcado por um clima amistoso, com trocas de elogios e discursos em defesa da integração regional.
Apesar das expectativas positivas em relação à visita de Lula, ainda é preciso aguardar para ver se as propostas discutidas entre os dois países serão colocadas em prática. O fortalecimento das relações entre Brasil e Paraguai é visto como fundamental para a promoção do desenvolvimento econômico e social na região, além de ser estratégico para o posicionamento do Brasil no contexto geopolítico da América Latina.
No entanto, ainda não está claro se haverá mudanças significativas na política de integração do país com a região. Enquanto isso, as discussões sobre a divisão da energia de Itaipu continuarão sendo um ponto de tensão entre Brasil e Paraguai. A expectativa é que as negociações para um acordo justo continuem nos próximos meses, com o objetivo de equilibrar a distribuição de energia entre os dois países e fortalecer a cooperação regional.
Referências bibliográficas
RICUPERO, Rubens. A diplomacia na construção do Brasil: 1750-2016. Rio de Janeiro: Versal Editores, 2017.
