Manter em funcionamento as negociações para o combate à mudança do clima já será positivo em meio às guerras atuais
01 de novembro de 2023
Por Camila Alves Moraes da Silva, Giulia Monfredini e Kevin Caramelo (Imagem: Ricardo Stuckert)
Saiba como as tensões geopolíticas, como os conflitos na Ucrânia e Israel-Palestina, estão afetando as discussões sobre o clima na próxima Conferência das Partes (COP 28). Além disso, explore o papel do Brasil na diplomacia ambiental e as múltiplas crises ambientais que o país enfrenta. Um panorama das posições de influentes nações na COP 28 também é apresentado. Descubra como o mundo está equilibrando as questões climáticas em meio a desafios geopolíticos.
A Conferência das Partes do Clima, conhecida como COP do Clima (do inglês, Conference of the Parties), é composta por uma série de reuniões entre os países membros da Convenção-Quadro das Nações Unidas, especializada em estudar as Mudanças Climáticas. A COP foi adotada em 1992, ratificada em 1994, e os países membros passaram a se reunir anualmente a partir de 1995. Tem a duração prevista de duas semanas, período em que assuntos relacionados à mudança do clima são debatidos. A conferência visa, dentre outros objetivos, facilitar a troca de informações entre os países-membros quanto a suas soluções propostas, além de promover o desenvolvimento e avaliar o aperfeiçoamento periódico de metodologias comparáveis para elaboração de inventários de emissões de gases de efeito estufa e avaliar a eficácia de medidas para limitar as emissões e aumentar a remoção desses gases. Quem participa das sessões da COP e tem poder de voto são os delegados governamentais de cada país, e as decisões tomadas ao fim do evento precisam necessariamente consistir em um consenso entre os participantes. Estas decisões são então adotadas para que ao longo do ano seguinte os membros possam realizar ações baseando-se nelas. Ao longo do ano, a Convenção se reúne diversas vezes na cidade de Bonn, Alemanha, cumprindo uma agenda de reuniões que culminam para que ocorra a próxima COP, realizada sempre em uma cidade diferente ao redor do globo no final do ano.
A COP 27 foi a mais recente da Conferência das Partes, e ocorreu na cidade de Sharm El Sheikh, no Egito, entre os dias 6 e 11 de novembro de 2022. Desde a COP 26, a conferência vem se reunindo sob uma pressão sobre os países para que tomem medidas urgentes e ambiciosas para impedir que a temperatura do planeta aumente drasticamente. A meta é que até 2050 se consiga chegar ao objetivo de atingir a neutralidade da emissão de carbono, fazendo com que, consequentemente, a temperatura não aumente mais que 1,5 graus Celsius. Entretanto, para que isso aconteça, um apelo está sendo feito aos membros da COP para que acelerem suas ações quanto à diminuição das emissões de gases. Dentre os avanços obtidos na última reunião, vale destacar a criação do Fundo de Perdas e Danos, que tem como objetivo auxiliar países mais vulneráveis financeiramente para enfrentarem as consequências das mudanças climáticas.
Dessa forma, a COP 28, que deverá acontecer entre os dias 30 de novembro e 12 de dezembro deste ano, em Dubai, nos Emirados Árabes Unidos, já está sendo planejada, e algumas das pautas de sua agenda e seus objetivos podem ser previstos, dado como foi o andamento das últimas conferências. O primeiro Balanço Global (Global Stocktake) do Acordo de Paris, por exemplo, será concluído na COP 28, visto que este balanço deve ocorrer em um processo de dois anos, a cada cinco anos, encerrando na conferência. O tratado estabeleceu o chamado Objetivo Global de Adaptação (Global Goal Adaptation), procurando incentivar ações coletivas de adaptação do clima. Antes de ocorrer a COP 28, o Objetivo Global de Adaptação deve ser discutido para, por fim, ser adotado na conferência.
A COP no contexto atual de mudanças geopolíticas
Em meio a crescente relevância das pautas ambientais-climáticas, os recentes eventos globais vem sendo fatores determinantes para pôr em segundo plano essas negociações multilaterais. A invasão russa em terras ucranianas, além de gerar uma perda humana irreparável, evidencia impactos de longo alcance sobre o clima. Esse conflito revelou a extrema dependência europeia do fornecimento de petróleo e gás. Nesse contexto, fica em dúvida também o local de realização da COP 29, que deveria ser sediada em um país do leste europeu, mas que, com o início do conflito, se tornou incerta. Isso ocorre devido à antecedência necessária para definir o país que se tornará sede, já que a Rússia se opõe em realizar a conferência em países da UE. Além disso, a participação do país na próxima COP pode ser comprometida a depender dos rumos do conflito armado.
Paralelamente a essa conjuntura no Leste europeu, em Outubro de 2023 a opinião pública internacional focou seus olhares para a guerra entre Israel e Palestina, um conflito territorial de décadas que ganhou maior relevância no presente por sua alta taxa de letalidade. Entre as consequências da guerra, o direcionamento de imensos recursos financeiros para o conflito, ao invés de irem para políticas de desaceleração das mudanças climáticas, pode gerar efeitos negativos para o próprio processo negociados das COPs e para as metas de desaceleração do aquecimento global. Segundo o The New York Times, o fato desse conflito ocorrer em uma região abundante em energia, em especial fóssil, pode contribuir para que os países procurem garantir os suprimentos de petróleo e gás, ao invés de substituí-los por energias renováveis. Entre os principais riscos desse conflito armado, a possibilidade de um novo choque na oferta de petróleo pode aumentar as taxas de juros globais, o que torna menos atrativo investir em projetos de energia renovável, especialmente para países subdesenvolvidos.
Além disso, o iminente esvaziamento de Estados relevantes para as negociações de Dubai demonstra mudanças aceleradas no plano internacional, uma vez que a influência dos acontecimentos geopolíticos é determinante para o estabelecimento de prioridades aos temas, em que todos os atores internacionais estão suscetíveis. Sob este viés, portanto, pode-se afirmar que o grau de incerteza em meio à qual a COP 28 será realizada deve ser o mais elevado em mais de três décadas de negociações, principalmente, sendo a COP de 2023 sediada próxima às regiões de maior instabilidade no Oriente Médio, tendo em vista a expansão dessas tensões para países como o Líbano, a Turquia e a Síria, em guerra civil desde 2011.
A atuação da diplomacia ambiental brasileira pré-COP 28
A partir do resultado das eleições presidenciais de 2022 e da transição governamental recente no Brasil, é evidente a retomada cooperativa das atividades diplomáticas em múltiplos setores. Nesse sentido, as pautas de preservação ambiental e reinserção brasileira ao posto de protagonista para as discussões das mudanças climáticas são notáveis para compreender o contexto em que a COP 28 está inserida, considerando o tratamento dado aos respectivos temas pelo Brasil. Como parte da reestruturação e fortalecimento da legislação, vale destacar o início do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) revisto – voltado principalmente para a administração do mercado de carbono, ainda em debate -, por meio da instalação da Comissão Interministerial Permanente de Prevenção e Controle do Desmatamento, a qual engloba biomas já vulnerabilizados pela degradação humana, para além da floresta amazônica, como o Cerrado e a Caatinga, de acordo com o Relatório Anual de Desmatamento no Brasil de 2021.
Em consonância com a intensificação das respectivas pautas internamente, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva também anunciou em junho deste ano uma série de decretos prioritários para tais temas, dos quais são elencados, por exemplo, o Conselho Nacional para o planejamento da 30ª Edição da Conferência das Partes, a ser sediada em Belém (PA); ajustes no Fundo e Política Nacional sobre Mudança do Clima; a formação do Comitê Técnico da Indústria de Baixo Carbono e, por fim, a inauguração da Comissão Nacional para Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa Provenientes do Desmatamento e da Degradação Florestal, Conservação dos Estoques de Carbono Florestal, Manejo Sustentável de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono Florestal (REDD+). São medidas consideradas fundamentais para reatar as políticas de preservação ambiental – alvo de desmonte e corte de investimento ao longo dos mandatos executivos a partir de 2017 – e também garantir a inovação nos diálogos já em curso com a sociedade civil e as equipes de pesquisa do próprio governo em diferentes pastas (Meio Ambiente e Povos Indígenas, como exemplo), além da recomposição dos órgãos fiscais destas atividades na esfera nacional. Como parte da estratégica executiva brasileira, a retomada do Fundo Amazônia (FA) – meio de arrecadação administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para compor a carteira de prevenção, fortalecimento fiscal e sustentabilidade da Amazônia Legal. De acordo com os dados divulgados pelo FA, são 104 projetos apoiados desde as instâncias municipais às federais, com a participação de Organizações Não-Governamentais, coletivos e ativistas, além de populações indígenas, universidades e países amazônicos, como Peru, Bolívia e Colômbia.
Com base nos elementos apresentados para compreender a atual posição do Brasil no debate sobre as mudanças climáticas e o papel desempenhado na esfera internacional, é importante destacar que, mesmo com a gama de projetos em curso e os objetivos estabelecidos pelo governo federal, o país passa por múltiplas crises ambientais nesse momento, sobretudo na região Norte, a partir das secas históricas registradas nos afluentes do Rio Amazonas, como o Rio Negro em seu nível mais baixo (13,59m) desde o início das marcações em Manaus, sendo um fenômeno que causa prejuízos comerciais, de subsistência, residência e transporte na região, além das queimadas e concentração de fumaças em decorrência dos incêndios florestais pela baixa umidade do ar.
Na região Sul, a ocorrência de ciclones bomba e tempestades tropicais sequenciais ocasionou inundações recorde, sobretudo no Rio Grande do Sul, para além dos prejuízos somados pelo constante e volumoso índice de chuvas. Acredita-se, ainda, que o condicionamento extremo do clima nestas localidades não só esteja atrelado às ações humanas, mas também ao fenômeno El Niño – aquecimento periódico e anormal das águas do Oceano Pacífico, principalmente na porção equatorial. O El Niño em curso está sendo um dos mais severos já verificados nas últimas décadas, assim, potencializando não só os cenários extremos, mas também o desequilíbrio de fatores naturais entre diferentes regiões, por exemplo, a distribuição atípica de umidade, ciclo de chuvas e incidência solar. Ainda que as mobilizações do governo federal demonstrem parcial eficácia, dado que o cenário tende a permanecer alarmante até o começo do mês de novembro, cabe sublinhar o aumento da vulnerabilidade do país perante as anormalidades ambientais e climáticas, mesmo assumindo um posicionamento recente de vanguarda e sendo categorizado como país-chave nessas temáticas em fóruns internacionais e nas discussões paralelas com demais Estados.
Tendo em vista a dura realidade vivenciada em diferentes localidades do Brasil, nota-se que este tema está no núcleo da diplomacia e da gestão do atual Executivo federal enquanto prioridade. Desse modo, mesmo com uma série de iniciativas compondo as articulações federais, a percepção midiática nacional e de estudiosos de universidades públicas para a 28ª Conferência das Partes não é positiva. Dentre as principais indagações, aponta-se que as mudanças geopolíticas drásticas – decorrentes dos conflitos escalonados no Leste europeu e Oriente Médio – desviam a atenção da cúpula climática, anteriormente, vista enquanto um dos eventos de maior relevância para 2023.
Ainda, o conflito de objetivos é evidente nesta edição da COP, uma vez que, dentre os principais desafios para a redução das emissões de gases de efeito estufa, a queima de combustíveis fósseis permanece como uma das principais fontes de energia no mundo e na região onde ocorrerá a Conferência. Os Emirados Árabes Unidos (EAU), por exemplo, seguem com uma economia fortemente embasada na exploração petrolífera, gerando incerteza quanto à progressão regional no que diz respeito ao combate às mudanças climáticas. Este cenário difícil apresenta, contudo, uma janela diplomática de interesse do Brasil no que diz respeito a sua atuação no âmbito do novo BRICS, que agora conta com 11 países membros, dentre os quais estão 5 gigantes do mercado de produção de petróleo: a Arábia Saudita (2o), a Rússia (3o), a China (6o), os EAU (7o) e o Irã (8o), além do próprio Brasil, que atualmente ocupa o 9o lugar no ranking mundial.
O posicionamento dos demais países em relação à COP 28
No contexto atual, ainda que a participação dos grandes emergentes venham crescendo, os países desenvolvidos são aqueles que mais emitem gases de efeito estufa, e portanto seus interesses na Conferência podem ser bem distintos daqueles que não possuem esse saldo. Esta diferença entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos, seus propósitos e formas de implementação para reduzir o aquecimento global foi justamente um dos temas de maior debate na última COP, e que resultou no Fundo de Perdas e Danos. Dessa forma, faz-se pertinente analisar como os países que possuem mais impacto nas decisões da COP estão atuando.
Um pouco do resultado esperado pode ser observado após a Conferência de Bonn, que, visando debater sobre as questões climáticas antes da COP 28, não conseguiu obter um consenso entre os países participantes. A partir desta conferência, ficou em evidência que os países desenvolvidos e os em desenvolvimento possuem entraves, algo notado pela forma como a União Europeia fez pressão para que fosse incluído o Programa de Trabalho de Mitigação na agenda que estava sendo elaborada, visto que, para o bloco, este é um assunto de extrema importância. Em contrapartida, os países em desenvolvimento que compõem o G77 discordaram desta demanda por parte da UE, argumentando que haviam outras discussões prioritárias para serem colocadas na agenda, como o programa de financiamento. Ao fim da sessão, nem a mitigação, nem o financiamento foram incluídos na agenda.
Este, que é apenas um dos acontecimentos da Conferência de Bonn, mostra o quanto as negociações estão fragilizadas e cada vez mais difíceis de serem realizadas. Além disso, muitas reformas que devem ser implementadas são demandas dos países em desenvolvimento, mais vulneráveis às mudanças climáticas e que encontram grande resistência por parte dos países desenvolvidos. Este conflito de interesses muito provavelmente poderá reaparecer na COP 28, sendo acirrado ainda mais com as atuais questões geopolíticas.
Quanto a outras possíveis posições dos países na COP 28 e seus interesses, há por parte da União Europeia o projeto de redução gradual do uso de combustíveis fósseis e, após uma reunião realizada entre os ministros do clima e meio ambiente dos 27 países da UE, foi decidido que o bloco atuará na COP 28 fortemente favorável a adoção de tecnologias que reduzam tais emissões, mesmo que sejam necessários altos investimentos para tanto. É válido relembrar que no mês de outubro o Comissário Europeu para Ação Climática visitou o Brasil e foi recebido pelo Ministro de Relações Exteriores, Mauro Vieira, e um diálogo sobre as expectativas quanto à COP 28 foi realizado.
Ainda no campo dos países com maior grau de influência, tem-se a posição dos Estados Unidos, que estará na COP 28 com uma proposta de redução líquida na sua emissão dos gases de efeito estufa, com objetivo de de diminuir entre 50 e 52% a menos que os níveis de 2005, até 2030, promovendo mudanças nos setores público e privado de sua sociedade para atingir essa meta. O país também apoia ideias como o uso de meios terrestres e marítimos para o reflorestamento, o melhor uso de sua terra para o sequestro de carbono e a implementação de planos que promovam a descarbonização do setor energético.
Há também posições negociadoras totalmente distintas da UE e dos EUA quanto à COP 28. É o caso da China, que adota um discurso crítico a esses países, perceptível na fala de Xia Yingxian, chefe do gabinete climático do Ministério de Ecologia e Meio Ambiente da China, ao dizer que “os países desenvolvidos têm uma responsabilidade inabalável pelas alterações climáticas globais e, ao mesmo tempo, têm a capacidade real de lidar com as alterações climáticas“. Dentre outra de suas declarações, Xia também afirmou que os países devem se abster de “slogans vazios” e realizar ações pragmáticas em relação às mudanças climáticas, refletindo em questões como segurança energética, emprego e crescimento.
Tal oposição da China em relação aos demais países pode ser entendida justamente como uma reação a essa preocupação com a redução de combustíveis fósseis e da emissão de gases, pautas colocadas por UE e EUA, uma vez que a China é o maior consumidor mundial de carvão e o maior emissor de CO2. Com isso, Xia reafirma a necessidade de que, durante a COP 28, “diferentes pontos de partida e condições nacionais de cada país” sejam respeitados. Dessa forma, deu a entender que a China estaria aberta a negociações para estabelecer uma nova meta global de energia renovável, embora a eliminação progressiva de combustíveis fósseis seja algo fora da realidade chinesa no curto prazo.
O contexto internacional de acirramento dos conflitos bélicos tem sido um fator chave para determinar como ocorrerão as negociações na COP 28. Isso pode ser visto através da posição da Rússia, levando em consideração a guerra com a Ucrânia. Assim, segundo sua proposta entregue à ONU, o país se comprometeu em reduzir a sua emissão de carbono em 70% até 2030, além de apresentar metas em comum com o Brasil, como a de investir no desenvolvimento sustentável e no uso de florestas para o sequestro de carbono.
Todavia, por mais que esse seja o discurso levantado pela Rússia, estudos apontam que os esforços feitos pelo país para reduzir a emissão de gases são ineficazes, pois suas políticas não deixam claro qual as medidas concretas a serem tomadas para realizar essa diminuição da emissão. O fato de seus esforços não serem muito significativos também se deve porque a Rússia é o terceiro maior emissor de carbono do mundo ao longo de toda a história. Além disso, o país possui grandes reservas de petróleo, gás e carvão em seu território, e sua economia depende fortemente da exportação dessas matérias primas, logo, aderir a algumas das propostas estabelecidas pela COP 28 pode acabar por comprometer economicamente o país.
Por fim, do ponto de vista de um país do Sul Global, a África do Sul que, como foi notado durante a Conferência de Bonn, tem como objetivo demonstrar aos demais países desenvolvidos a importância do financiamento climático para os países vulneráveis. Isto porque é através deste programa que o país, assim como outros países do continente africano, conseguirão devidamente fazer a transição energética. No caso específico da África do Sul, o país era até 2015 um dos principais emissores de carbono e, após a pandemia de COVID-19, passou a enfrentar problemas internos como o aumento da desigualdade social e da pobreza, e a falta de empregos. Com essas dificuldades internas, juntamente com o fato de que o país vem enfrentando duramente as consequências da mudança climática, torna-se um desafio responder à demanda dos países do Norte Global de realizar uma mudança em sua estrutura para a transição energética. Além desta requisição, novamente munida ao seu cenário interno, a África do Sul também chama a atenção para a questão da escassez de água e, assim como os EUA, para o uso devido da terra.
Portanto, analisando apenas o ponto de vista de alguns países influentes em relação à COP 28, e, tendo em vista o contexto internacional atual, é possível perceber como a Conferência que se realizará em novembro enfrentará um grande obstáculo, a dificuldade de reafirmar e legitimar a questão climática em um cenário no qual o conflito bélico entre Estados ganha maior destaque e intensidade. Manter de alguma maneira em funcionamento as negociações multilaterais para o combate à mudança do clima já será um elemento positivo em meio às guerras.
