Ano V, nº 75, 09 de maio de 2024
Por Caio Vinicius Higa, Leonardo Di Giovanni, Levi Manoel dos Santos e
Sophia Helena de Freitas Macedo¹ (Imagem: Agência Petrobras)
Entre idas e vindas e conflitos entre membros do governo, a disputa pelos dividendos extraordinários da Petrobras mostrou que os interesses do mercado financeiro internacional ainda exercem grande influência sobre as políticas da empresa. Diante da forte pressão do capital privado (brasileiro e, sobretudo, estrangeiro) e de seus porta-vozes na mídia corporativa, o governo Lula recuou de sua posição inicial e ficou com uma opção intermediária, distribuindo aos acionistas privados a metade dos dividendos extraordinários obtidos pela empresa em 2023, ao mesmo tempo que reteve a outra metade dentro da empresa para fortalecer o seu plano de investimentos. Por trás dessa disputa de alcance aparentemente restrito, oculta-se um conflito maior sobre o que deve prevalecer na definição das políticas da Petrobras: os interesses da maximização dos lucros dos seus acionistas privados ou o papel da empresa estatal como instrumento para o desenvolvimento econômico e social do país?
Introdução
A Petrobras anunciou em 25 de abril a decisão da Assembleia Geral Ordinária (AGO) de distribuir 50% dos dividendos extraordinários do exercício 2023. O valor equivale a cerca de R$ 22 bi. Com a decisão, o Governo Federal deve receber cerca de R$ 6,3 bi referentes a esse montante, já que detém 28,67% da composição acionária.
O anúncio vem após um turbulento mês de março, onde mais uma vez a mídia corporativa reverberou o tema como porta-voz do mercado financeiro. Em 7 de março, o Conselho de Administração da Petrobras anunciou que reteria os dividendos extraordinários e destinaria esse valor para uma reserva estatutária. A imprensa divulgou amplamente que os investidores já tinham se frustrado com a queda dos lucros da Petrobras (menos 33,8%) no primeiro ano do governo Lula, com relação a 2022.
As pressões não foram apenas externas. Até mesmo dentro do governo, a decisão de reter o valor integral dos R$ 43,9 bi não foi aceita de maneira unânime. O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, ponderou, logo após o anúncio do dia 7 de março, que os números do caixa da Petrobras são consistentes e que a decisão de distribuir parte dos dividendos não impactaria no plano de investimentos da empresa. Vale ressaltar que os valores a que a União tem direito, cerca de 1/3, auxiliariam Haddad com seu plano de déficit primário zero.
O próprio presidente da estatal, Jean Paul Prates, esteve perto de ser demitido por, entre outras questões, se abster na votação que decidiu por não distribuir os dividendos extraordinários. O posicionamento de Prates gerou mal-estar no governo e o embate político veio às manchetes após o ministro das Minas e Energia, Alexandre Silveira, reclamar do suposto posicionamento pró-mercado do presidente da Petrobras. A crise política e a decisão do Conselho de Administração de reter os dividendos extraordinários fizeram com que as ações da Petrobras tivessem uma queda de 10% logo após o anúncio da decisão.
Para além do plano mais imediato, essa disputa política reflete uma questão de fundo: o que se deve esperar de uma empresa estatal estratégica de energia?
O desempenho da Petrobras no contexto global
Fatores bem diferentes explicam a diminuição dos lucros da Petrobras em 2023 e 2024. Às vezes de forma proposital, os críticos da empresa esquecem que a Petrobras não é a única petrolífera a apresentar queda nos balanços nos últimos dois anos comparados a 2022. De fato, a maior parte das petroleiras reportou resultados mais fracos, e a explicação é simples: a queda nos preços do petróleo. No ano de 2022 o preço médio do barril de petróleo se situou acima de US$ 90, chegando até aos US$ 110 dólares, em valores referentes ao petróleo tipo Brent. Esses preços, bem acima da média de US$ 60 em 2021, se devem principalmente à situação de relativa escassez no fornecimento de combustíveis por conta da guerra da Ucrânia e das sanções econômicas impostas à Rússia. Mas nos dois anos seguintes, 2023 e 2024, registrou-se uma queda nos preços do barril de petróleo, que se situaram, nas médias anuais, em torno dos US$ 80.
Em 2022 a Petrobras foi a segunda empresa que mais distribuiu dividendos dentre todas as empresas no mundo, somando um montante de quase R$ 200 bi. Para efeito de comparação, essa cifra era equivalente a 60% do valor da companhia. Todas as petroleiras surfaram nessa onda durante 2022, em menor medida do que a Petrobras. Com a queda dos preços do petróleo, é evidente que todas as empresas do setor tiveram redução nos seus lucros em 2023 – esse é um dado deixado de lado pelos críticos da atual gestão. Chevron e Exxon, duas das maiores petroleiras do mundo, tiveram reduções de lucro de 36% e 40% entre 2022 e 2023.
No âmbito interno, a queda nos lucros da Petrobras é influenciada por uma diminuição dos preços dos combustíveis com o fim da política de paridade de preços internacionais (PPI) adotada no governo Temer e mantida no governo Bolsonaro. O Instituto de Estudos Estratégicos do Petróleo, do Gás Natural e dos Biocombustíveis (INEEP) estimou que em 2023 os preços da gasolina e do diesel sob a PPI estariam até 15% e 16%, respectivamente, acima dos praticados pela Petrobras.
Assim, com uma observação mais atenta dos números, podemos perceber que a queda de lucros da Petrobras em 2023 e 2024 não é um ponto fora da curva dentro do setor e, mais importante, constatar que a base de comparação utilizada (os altos lucros de 2022) era excepcional. E quando passamos dos lucros para os dividendos, mais uma vez os dois fatores se repetem, de tal modo que todas as petroleiras tiveram reduções.
Poder e lucros: como se distribuem
Para entender a polêmica dos dividendos, o ponto de partida é o fato de que a Petrobras é uma empresa de economia mista – em parte pública, em parte privada – controlada pela União, ou seja, pelo governo federal, que possui a maior parte das ações chamadas de ordinárias, aquelas que dão direito ao voto nas assembleias. Atualmente o governo federal possui 50,26% dessas ações, seja diretamente, seja por meio de agentes estatais, como o BNDES. Investidores estrangeiros detêm 41,94% das ações ordinárias, e os investidores privados brasileiros detém a menor parcela, com 7,80%. O governo, de posse da maioria dessas ações, toma a frente das decisões nas assembleias de acionistas.
O outro conjunto de ações que compõem o capital social da Petrobras é o das ações preferenciais – aquelas que não dão direito ao voto, mas conferem aos seus proprietários a participação nos lucros da empresa por meio dos dividendos distribuídos aos acionistas a cada ano. Dados referentes às ações preferenciais divulgados pela Petrobras em fevereiro deste ano apresentam o governo federal como o principal acionista da empresa por esse critério, com um total de 28,67% do total. Os investidores estrangeiros representados pela B3 (uma operadora no mercado internacional de capitais) aparecem em segundo lugar, com 26,14% da participação. Em terceiro lugar estão os investidores que possuem ADRs (papéis emitidos por bancos estadunidenses) da Petrobras, detendo 21,38% das ações, distribuindo-se as demais ações de forma mais fragmentada. Também é possível agrupar os dados sobre a propriedade das ações preferenciais de outra maneira, em que os investidores estrangeiros aparecem como o maior grupo de acionistas da Petrobras, com 47,51% das ações preferenciais, enquanto a União possui 36,61% dessas ações e os investidores privados brasileiros possuem apenas 14,96%.
Os dividendos representam a parcela dos lucros da empresa destinada a ser distribuída entre os seus acionistas. Dividendos extraordinários são aqueles que ultrapassam o mínimo obrigatório a ser pago de acordo com as regras do mercado e as da própria empresa. Ou seja, do ponto de vista jurídico, a empresa não tem a obrigação de fazer esses pagamentos.
O imbróglio dos dividendos
No contexto atual, o dilema entre distribuir o lucro aos acionistas além do mínimo obrigatório ou aumentar os investimentos é uma questão complexa para a Petrobras, pois influencia diretamente o crescimento e a saúde financeira da empresa a longo prazo. Existe um embate entre os acionistas privados, que defendiam a distribuição integral dos dividendos, e gestores da Petrobras favoráveis a limitar o repasse dos lucros aos acionistas. O mercado esperava que o lucro excedente de R$ 43,4 bilhões (cerca de US$ 8,5) registrado em 2023 fosse distribuído como dividendos adicionais (extraordinários) aos acionistas, mas não foi isso o que aconteceu. Na apresentação aos investidores, a diretoria da Petrobras informou que esse valor seria destinado à recém-criada Reserva de Remuneração de Capital, contrariando o que vinha sendo feito nas distribuições anteriores.
Essa reserva, que gerou dúvidas entre analistas e investidores, tem como objetivo principal armazenar valores destinados à distribuição futura de dividendos e outras formas de remuneração aos acionistas. Em princípio, essa reserva não poderá ser utilizada para investimentos, sem alteração das regras. Os representantes do governo na Petrobras argumentam, no entanto, que manter uma reserva de caixa robusta projeta uma imagem de solidez financeira da empresa, o que é crucial em um período em que a Petrobras busca intensificar seus investimentos e necessita de financiamento adicional do mercado. Embora o governo não possa empregar diretamente esses fundos em investimentos, sua presença no caixa da empresa fortalece sua capacidade de obter empréstimos com taxas mais favoráveis, facilitando assim seus planos de expansão.
Em julho de 2023, a Petrobras já tinha anunciado sua nova Política de Remuneração aos Acionistas, que reduziu o valor a ser distribuído de 60% para 45% sobre o fluxo de caixa livre. Os 60% eram considerados muito elevados em comparação internacional e representavam a política do governo Bolsonaro de usar a Petrobras como gerador de ganhos financeiros. Outras vantagens para os acionistas introduzidas pelo governo anterior ainda permanecem, como o pagamento trimestral de dividendos em vez de anual.
O novo Plano Estratégico de Petrobras
A discussão sobre a distribuição de dividendos se dá no contexto do Novo Plano Estratégico para o quinquênio 2024-2028 (PE2024-28+) da estatal lançado pelo governo Lula em novembro do ano passado. Há uma clara nova orientação visando a retomada de desenvolvimento do parque industrial tecnológico da estatal, tenta descarbonizar a cadeia de valor através da otimização da produção, mas coloca em segundo plano projetos de energia renovável no curto prazo. O foco da empresa continua na exploração e produção de petróleo e gás, não obstante o objetivo de diversificação.
O plano ainda aponta o uso do gás natural como um combustível a ser usado na transição energética, utilizando-se de importações da Bolívia. O plano também inclui o lançamento do Diesel R, que é um produto fabricado a partir de uma tecnologia capaz de processar o diesel junto com conteúdo renovável, como por exemplo o óleo vegetal ou gordura animal. O produto pode ser comercializado com diferentes volumes de parcelas renováveis, como por exemplo o Diesel R5, com 5%, ou o Diesel R10, com 10% de conteúdo renovável. Em comparação com o biodiesel, o produto reduz a emissão de poluentes. O plano também prevê a expansão da capacidade produção de diesel em 3 projetos, sendo eles a expansão de novas unidades a partir de 2028, a inauguração da nova unidade na REPLAN em 2025 e a adequação na REVAP que deve entrar em operação em 2026.
Como a principal estatal do setor energético do país, a Petrobras pode ter um papel fundamental na transição energética do Brasil. A demanda por energias renováveis, agora está para além de uma consciência ambiental, mas está também intrinsecamente ligada na rentabilidade futura para as próximas décadas. Mesmo com a procura atual por combustíveis fósseis em cenário de planejamento para descarbonização, a demanda por petróleo tende a decrescer a médio-longo prazo.
O desafio é transformar a Petrobras de uma empresa preocupada com a rentabilidade financeira a curto prazo, e logo focada somente na exploração do pré-sal, em uma empresa que, além disso, tenha uma estratégia de médio-longo prazo rumo a transformar a Petrobras em uma empresa de energia.
Um embate de dimensões históricas
Considerando o presente debate, o que devemos esperar de uma empresa de energia do porte da Petrobras? Mais, o que devemos esperar de uma companhia estratégica que tem a capacidade de organizar a partir de sua cadeia produtiva uma parcela importante da economia do país?
As disputas pelos rumos da Petrobras estão presentes desde a criação da empresa, em 1953, e emergem, de tempos em tempos, na forma de controvérsias que mobilizam forças opostas na cena política e na opinião pública de modo geral. De um lado, situam-se os que encaram a Petrobras como uma empresa pública a serviço do desenvolvimento econômico e social do país, além de sua missão fundamental de garantir o abastecimento de combustíveis. Do outro, alinham-se os setores políticos e econômicos, de perfil ideológico liberal, favoráveis a que a indústria do petróleo e do gás natural no Brasil seja regida, essencialmente, pelos mesmos valores e regras que definem a conduta das empresas privadas.
No passado, os integrantes do primeiro grupo eram chamados de “nacionalistas”, enquanto os do segundo grupo receberam o apelido pejorativo de “entreguistas”, por defenderem uma participação decisiva do capital estrangeiro nesse setor da economia. Esse embate envolve historicamente, entre outras coisas, o controle político da Petrobras, a propriedade da empresa (ou seja, a participação do Estado e do setor privado na distribuição das ações), a presença maior ou menor da Petrobras na cadeia produtiva dos combustíveis no país, o espaço (maior ou menor) para a presença de empresas estrangeiras nesse setor e a distribuição das riquezas geradas pela extração, transporte, refino, distribuição e comercialização de hidrocarbonetos no país. Os defensores do protagonismo estatal na indústria brasileira do petróleo, do gás e de outros combustíveis enfatizam a necessidade de uma empresa voltada para garantir os interesses públicos nesse setor estratégico da economia, enquanto os portadores de uma perspectiva liberal, convergente com os interesses do capital estrangeiro, alegam que o protagonismo das empresas privadas proporciona maior eficiência a essa atividade econômica. Em escala global, mais de 80% das reservas conhecidas de petróleo e de gás natural se encontram sob o controle de empresas estatais.
Liberais x desenvolvimentistas
O predomínio de uma perspectiva estatista, nacionalista e desenvolvimentista nas primeiras décadas da existência da Petrobras garantiu o monopólio do Estado em todas as fases da cadeia produtiva dos combustíveis no país, com exceção da distribuição e do varejo. Nesse período, a empresa era quase 100% estatal. No governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ocorreu uma forte guinada privatizante, com a abertura do capital da Petrobras a acionistas privados brasileiros e estrangeiros e a permissão para que empresas estrangeiras pudessem explorar as reservas brasileiras de petróleo e gás, com regras de distribuição da renda desses empreendimentos bastante favoráveis ao capital externo. A agenda liberalizante incluía até mesmo a privatização da Petrobras, mas a ideia foi abandonada como inviável politicamente.
As mudanças liberais da década de 1990 geraram uma dinâmica de constante tensão política em torno da Petrobras. Nos dois primeiros mandatos presidenciais de Lula (2003-2010), assim como no de Dilma Rousseff, a legislação pró-mercado adotada nos tempos de FHC permaneceu intacta, mas adotou-se uma orientação política favorável à maior participação da Petrobras na cadeia produtiva dos hidrocarbonetos e de estímulo à indústria brasileira na rede de fornecedores da empresa, por meio de políticas de conteúdo local semelhantes às que já tinham sido aplicadas, com sucesso, em outros países, como a Noruega.
Diante da descoberta de gigantescas reservas petrolíferas na camada geológica do pré-sal, nas águas continentais brasileiras, foram adotadas regras específicas para a exploração desses recursos, priorizando as normas de conteúdo local e a participação do Estado no controle dos empreendimentos e na apropriação da renda, ao mesmo tempo em que se mantinha o setor aberto à participação das petrolíferas estrangeiras. Em outro plano da atuação da Petrobras, o da regulação do mercado de combustíveis na economia interna brasileira, a empresa procurou limitar os reajustes de preços em consonância com os objetivos governamentais de controle da inflação. Essas políticas foram revertidas, quase totalmente, nos governos de Temer e de Bolsonaro, quando a perspectiva (neo)liberal voltou a dar as cartas na Petrobras e em todo o setor da energia.
Uma empresa em disputa
O atual governo foi eleito em meio a promessas de alteração dos rumos da Petrobras. O discurso mais simplificado dizia que era necessário “abrasileirar” o preço dos combustíveis, com o fim da PPI, responsável por aumentos que geraram forte descontentamento na população e uma contundente greve de caminhoneiros em 2018. O governo Lula considera que a indústria do Petróleo e Gás (P&G), apesar da transição energética, ainda tem papel importante no desenvolvimento econômico e tecnológico. A reconstrução da indústria naval (diretamente articulada com a exploração do pré-sal e, agora, também das novas reservas off shore no Norte e Nordeste do país) e retomada da política de conteúdo local são encaradas como parte de um projeto maior que é o da reindustrialização do Brasil. Com isso a Petrobras tem um papel importante no Novo Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em novembro de 2023, e no programa Nova Indústria Brasil(NIB), apresentado em janeiro do presente ano.
O desafio da transição energética também depende de uma Petrobras forte e soberana, capaz de utilizar de maneira eficiente a matriz fóssil para que os recursos oriundos dessa exploração sejam capazes de impulsionar novas tecnologias, mais sustentáveis do ponto de vista ambiental. Extração, refino e distribuição são apenas a ponta de toda uma cadeia produtiva que pode ser impulsionada. Como já vimos em outros momentos, a construção civil e a engenharia pesada são beneficiadas pelos investimentos da petrolífera. Ao colocarmos na conta a indústria petroquímica, ampliamos ainda mais a abrangência das atividades abarcadas pela Petrobras, chegando, inclusive, a aspectos de segurança alimentar com os fertilizantes.
Entretanto, para que esse processo aconteça de forma efetiva, além de um Plano de Investimentos que cubra todos esses objetivos, é imprescindível que os rumos da Petrobras sejam definidos pelos interesses nacionais, que leva em consideração além do curto, também o médio e longo prazo. A empresa não pode ser conduzida por movimentos das petrolíferas internacionais, tampouco regida por interesses imediatistas de acionistas privados.
A mídia corporativa, longe de ser um ator neutro ou imparcial, participa intensamente do embate entre os interesses do grande capital, especialmente estrangeiro, e as políticas de desenvolvimento adotadas pelo atual governo. As grandes empresas midiáticas e seus “especialistas” farão sempre a defesa dos acionistas privados e, diante de qualquer movimento por maior autonomia da parte do governo, veremos estampadas palavras e expressões como “ingerência política”, “interferência estatal”, “populismo” etc. Nesse cenário, conflitos como este aqui abordado, sobre o destino dos dividendos e o grau de prioridade dos investimentos da Petrobras, continuarão a ocorrer.
¹Agradecimentos aos professores Igor Fuser e Giorgio Romano Schutte.
