Pré-sal: o ônus e o bônus do excedente

Por Giorgio Romano
Publicado originalmente no Le Monde Diplomatique Brasil

O governo Jair Bolsonaro planeja realizar em outubro o maior leilão de reservas, exploração e produção de petróleo que o mundo já assistiu. O valor estimado para entrar no caixa só neste ano é de R$ 100 bilhões. Para tanto, aproveita-se de alterações na legislação introduzidas pelo governo Michel Temer que tornaram os leilões do pré-sal o mais atraente possível para os oligopólios internacionais, além de terem reduzido a participação da Petrobras na exploração dessas reservas e derrubado o percentual obrigatório de uso de conteúdo nacional. De fato, nesta área há um continuidade direta entre a política dos governos Temer e Bolsonaro e uma ruptura clara com a política dos governo Lula e Dilma. Curiosamente, pouco ou nada disso preenche a agenda pública de debate nacional.

Em 2010 a Petrobras ganhou o direito de exploração de cinco bilhões de barris de óleo equivalente, petróleo e gás (BOE) por meio de uma Cessão Onerosa. Acontece que as áreas delimitadas para essa exploração contêm um volume muito superior. Esse chamado Excedente da Cessão Onerosa facilmente supera o total de reservas declaradas atualmente pelo Brasil (!) e pertence à União. Há cinco anos os vários governos estão se debruçando sobre a forma de explorar essa riqueza.

Em janeiro, em entrevista à Bloomberg no Fórum Econômico Mundial de Davos, na Suíça, o ministro da Economia, Paulo Guedes, sinalizou que o leilão do Excedente da Cessão Onerosa (CO) iria ajudar a União a zerar o déficit público (primário) neste ano, que, pela meta do Orçamento elaborado pelo governo Michel Temer, seria de 139 bilhões de reais. Assim, ficou para o governo Jair Bolsonaro desatar o nó existente na questão desde que o Tribunal de Contas da União (TCU) bloqueou, em meados de 2014, a solução que o governo Dilma Rousseff tinha criado.

Há um interesse grande, como não poderia ser diferente, das grandes petrolíferas internacionais, e o leilão foi marcado para 28 de outubro deste ano. Este artigo pretende reconstruir essa história e mostrar as várias facetas deste fascinante imbróglio.

Da Cessão Onerosa para o seu Excedente

A CO é um regime especial para a exploração de P&G (Petróleo e Gás), ao lado dos regimes de concessão e de partilha. Ela se refere ao direito de exploração adquirido pela Petrobras em 2010 em uma operação casada com a aquisição de ações por parte da União, na megacapitalização realizada pela empresa em setembro daquele ano, emitindo e vendendo ações ao governo federal. No episódio, ao invés de pagar com recursos financeiros, a União adquiriu as ações indiretamente, cedendo 5 bilhões de barris de óleo equivalente, petróleo e gás (BOE) para a Petrobras. Cabia à companhia identificar uma área que tivesse esse volume de BOE recuperável, com valor na época calculado em R$ 74,87 bilhões (US$42,53 bilhões)[1].

Agora, é esta reserva (dividia em seis áreas de exploração) que se pretende leiloar, mas não será tarefa fácil. Primeira questão espinhosa ainda não resolvida: o contrato da CO previa uma renegociação de valores e exigências de Conteúdo Local (CL) logo depois da declaração de comercialidade dos campos cedidos, ou seja, no momento pós-exploração quando começa de fato o desenvolvimento da área,. A Petrobras apresentou as declarações de comercialidade ao longo de 2014, de modo que a previsão de conclusão da revisão do contrato era para 2015, mas acabou ficando para 2019. Para simplificar, em 2010 a Petrobras comprou da União por 75 bilhões de reais com referência de 80 dólares o barril o direito de explorar cinco bilhões de BOE, e o contrato previa uma renegociação mais adiante. Nesse período, o preço do barril despencou, e logo a Petrobras alegou que pagou demais e reivindicou ressarcimento. Se o preço tivesse subido, a Petrobras teria de indenizar a União. Não poderia haver dúvida de que a Petrobras seria credora, mas o contrato prevê ressarcimento em dinheiro, e logo encontrou uma resistência natural no Tesouro Nacional e não se conseguiu chegar a um acordo sobre o valor a ser ressarcido. As partes vazaram em vários momentos números diversos a respeito do quanto a União estaria devendo à Petrobras, com números que variam de US$ 2,7 bilhões a US$ 30 bilhões[2]. Este impasse segue até hoje, sendo acompanhado atenciosamente pelo TCU e pelos acionistas minoritários. Isso não impediu a Petrobras de desenvolver as seis áreas, que se revelaram muito produtivas. A área de Búzios (RJ), por exemplo, está produzindo mais de 70 mil BOE por dia.

Segunda questão: a Petrobras descobriu, já logo no início, que as seis áreas cedidas tinham em seu conjunto um volume de óleo equivalente recuperável muito superior aos 5 bilhões de barris estimados e contratados em 2010. É este enorme volume de óleo que vem sendo chamado de Excedente da CO é de propriedade da União. Observa-se, assim, o quanto a aposta nas reservas do Pré-Sal estava acertada. Mas quantos barris exatamente compõem o excedente da CO? Há várias estimativas. A Petrobras os avaliou, em 2014, entre 9,5 a 15,2 de bilhões, ou seja, três a quatro vezes mais do que as estimativas originais[3]. Tratam-se de áreas já exploradas e em desenvolvimento pela Petrobras.

Governo Dilma

Em 2014, o governo Dilma tomou a decisão, acertada, de lançar mão, pela primeira vez, de um dispositivo legal da Lei de Partilha de 2010, que prevê a possibilidade de contratação direta da Petrobras pela União, sem licitação[4]. Assim, em junho daquele ano, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) decidiu pela contratação direta para a produção, em regime de partilha, dos volumes excedentes em áreas já contratadas sob cessão onerosa, sem diminuir os índices de Conteúdo Local estabelecidos em 2010.

Em seguida, porém, o TCU desautorizou o governo, alegando a necessidade de primeiro concluir a revisão do contrato de CO entre a empresa e a União, sob o argumento de que existiriam vários parâmetros do objeto do contrato da Cessão Onerosa que ainda poderiam ser modificados, “não permitindo a fixação precisa dos parâmetros para um novo projeto”[5]. Além disso, a corte de contas ficou também preocupada com a agilidade com a qual o governo queria lançar mão de uma modalidade de contratação, a contratação direta com dispensa de licitação, que nunca tinha sido utilizado até então. O quanto o TCU usurpou da competência do CNPE nesta questão é tema controverso até hoje. O que é fato, porém, é que, desde então, há uma pressão para que se resolva o imbróglio da renegociação da CO, para que se possa leiloar seu excedente. O cenário turbulento em que mergulhou o país desde o segundo e interrompido mandato de Dilma Rousseff impediu que a questão fosse enfrentada, mantendo-a até hoje na espera.

Governo Temer

A área de petróleo e gás era uma das prioridades anunciadas pelo governo Temer, que atuou em quatro frentes:

1 – Diminuição drástica das exigências de conteúdo local na exploração das reservas, ao ponto de desestruturar a política industrial para o setor montada nos governo Lula e Dilma.

2 – Renovação e ampliação das isenções fiscais para empresas petrolíferas operarem no Brasil.

3 – Quebra do monopólio da Petrobras no comando das operações no Pré-Sal, estabelecida em lei desde 2010. Os dispositivos que indicavam a Petrobras como operadora única – necessariamente liderando todos os consórcios na área do Pré-Sal – e a obrigatoriedade de deter 30% destes foram retirados da lei.

4 – Por último, mas não menos relevante, a transformação que se deu na própria essência da Petrobras: de uma ferramenta poderosa de política industrial-tecnológica e de um ativo de projeção do país no cenário internacional, para uma empresa que opera como se fosse privada, com uma governança financeirizada, visando os interesses de curto prazo de seus acionistas.

Essa nova orientação coincidiu com a retomada global dos investimentos e do preços internacionais de petróleo, após a forte queda que se deu no período de 2014 a 2016.

Foi nesse contexto que o excedente da CO entrou na mira das empresas internacionais, à procura de novas reservas. De outro lado, o governo Temer, ávido pela utilização dos recursos que o leilão poderia gerar, anunciou sua realizaçãopara 2017. Incapaz de concluir a tempo a renegociação do contrato de 2010, entretanto, chegou a anunciar nova data, 28 de novembro de 2018, que também não foi observada..

O que o governo Temer deixou pronta foi a renegociação no que diz respeito os novos parâmetros para o conteúdo local. A Resolução nº 726/2018 da ANP (Agência Nacional do Petróleo) permite o aditamento retroativo dos contratos de concessão até a chamada 13 ª Rodada de Petróleo (2015), e também nos contratos de Cessão Onerosa. A obrigatoriedade de conteúdo local na fase de exploração caiu de 37% para 18%, e na fase de desenvolvimento foi de 55%-65% para 25%-40%. Mas, com relação ao ressarcimento da Petrobras pela União, não se chegou a um acordo.

Guedes no olho no excedente

Com a estimativa de que os cofres públicos poderão receber cerca de R$ 100 bilhões somente com o bônus de assinatura do leilão da CO, o ministro Guedes vem acompanhando de perto a questão desde que Jair Bolsonaro foi eleito. Ele está de olho neste enorme volume de recursos, a fim de exibir a capacidade do governo de reduzir drasticamente o déficit público. Assim se explica a intensa agenda de Paulo Guedes, desde a transição até o Fórum em Davos, com vários dos presidentes e diretores dos oligopólios petroleiros com capacidade de produzir o excedente da CO. Empresas com capacidade tecnológica e financeira para operar no pré-sal são basicamente a Exxon Mobil[6], Total, Shell, Equinor, Repsol, BP, Chevron, as chinesas CNPC e CNOOC, além da própria Petrobras.

É claro que não há mais qualquer interesse por parte do governo em uma contratação direta da Petrobras, embora seja ainda uma opção prevista em lei, já que o objetivo da equipe econômica é levantar grandes somas de dinheiro para o Tesouro. O que se quer é abrir a CO para os grandes oligopólios que estão esperando esta oportunidade há dois anos. Para que o processo se conclua a tempo desses recursos chegarem ainda em 2019 aos cofres da União, segue sendo necessária a renegociação entre União e Petrobras.

O governo defende que não há necessidade de alteração na lei, que o simples aval do TCU será suficiente para renegociar o contrato de 2010. Mas há outros complicadores. O percentual do bônus de assinatura para Estados e municípios, por exemplo, entrou agora abertamente como moeda de troca para a aprovação da Reforma da Previdência. A proposta do Ministro Guedes é 15% para os Estados e 15% para os municípios. Esta utilização do bônus de assinatura deve ter respaldo legal, devendo inclusive ser enquadrado na Lei do Teto de Gastos (Emenda Constitucional 95). Ao mesmo tempo, os deputados do DEM sugeriram no ano passado uma alteração na lei para autorizar a Petrobras a vender até 70% da própria Cessão Onerosa (os cinco bilhões de BOE do contrato de 2010) Esse ponto saiu da pauta, provavelmente para que se foque no leilão do excedente, mas pode voltar. Argumentou-se que tal alteração iria acelerar a exploração da área. Na realidade, o que poderia ter agilizado de fato a exploração era a contratação direta pela Petrobras há cinco anos.

Da mesma forma, o governo Bolsonaro optou por não enfrentar a discussão sobre a modalidade de concessão. Entre as várias diferenças em relação ao contrato de partilha, na concessão, o valor do bônus de assinatura é parte da oferta das empresas, e não uma quantia fixada pelo governo. É razoável imaginar que, nas circunstâncias atuais, a União poderia arrecadar mais em curto prazo com a concessão (sem considerar a partilha do óleo-lucro depois), mas certamente isso implicaria em um atraso no processo.

No mês passado, o CNPE anunciou o leilão para 28 de outubro deste ano, destacando que as empresas vencedoras deverão ressarcir a Petrobras pelos investimentos já realizados nas áreas, o que de resto é apenas óbvio. O valor do bônus de assinatura, estimado em R$ 100 bilhões, ainda não foi fixado oficialmente, assim como o valor mínimo do percentual da partilha que ficará com a União e que será objeto de oferta pelas empresas.

Além disso, a CO trata de áreas já exploradas e em parte já desenvolvidas, de modo que o Brasil estará leiloando não só o direito de exploração, mas o também o de produção. Por isso, o bônus de assinatura que o governo vai colocar será o maior já visto no mundo.

Serão ofertadas quatro áreas em blocos separados. Pela legislação vigente, a Petrobras teria ainda o direito de reivindicar a operação compartilhada? de todos eles, o que conflitaria com o interesse de vários oligopólios internacionais nesta posição. Assim, é muito provável que se formem consórcios em que a Petrobras entre como uma das participantes, já que é a companhia brasileira quem está operando na área com conhecimento geológico e tecnológico.

Uma coisa é fato: os volumes e valores envolvidos somente no excedente da CO mostram que os recursos do Pré-Sal jamais foram superestimados pelo governo Lula, como muitos já defenderam anos atrás. Este país vivenciou uma grande mobilização em defesa de seu patrimônio entre 1945 e 1953 (O Petróleo é Nosso), quando não havia indícios da presença de reservas significativas. Assim, não deixa de ser curioso que, atualmente, conhecendo-se os volumes do Pré-Sal, capazes de tornar o Brasil em um dos maiores produtores e exportadores de petróleo do mundo, não se faça presente um intenso debate público acerca da exploração e produção do Pré-Sal, e, em particular, sobre o excedente da Cessão Onerosa.

Giorgio Romano Schutte é professor de Relações Internacionais e Economia da Universidade Federal do ABC (UFABC) e membro do Observatório de Política Externa e da Inserção Internacional do Brasil (OPEB)

[1] Pensou-se inicialmente em Libra, mas diante das estimativas de reservas muito superiores a 5 bilhões de barris, foi descartada. Para a CO, foram escolhidas as áreas de Franco, Florim, Entorno de Iara, Sul de Tupi, Nordeste de Tupi, e Sul de Guará. A área de Peroba ficou de reserva, mas foi liberada logo em seguida quando ficou claro que não haveria dificuldade em extrair os 5 bilhões de barris das seis primeiras áreas.

[2] US$ 2,7 seria o valor mínimo nos cálculos da equipe do Paulo Guedes de acordo com reportagem na capa do Valor Econômico de 11 de janeiro de 2019. US$ 30 bilhões apareceu em reportagem do mesmo jornal de 18 de agosto de 2017 como sendo os cálculos da Petrobras.

[3] Esses cálculos se referem somente às quatro áreas mais produtivas, no caso: Búzios (Franco), Florim, Entorno de Iara e Nordeste de Tupi. Os números constam da Resolução 01/2014 do CNPE.

[4] Artigo 8, inciso I, Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010.

[5] TCU 024.607/2014-2 – Relatório.

[6] Observa-se também a reunião da presidenta da ExxonMobil Brasil, Carla Lacerda, ao Palácio do Planalto em 7 de fevereiro onde foi recebida pelo vice-presidente Hamilton Mourão.