Por Laís Assumpção e Marcio Caldo Moreira (Imagem: Ricardo Stuckert.)
O programa de governo de Lula apresenta a soberania nacional como eixo de sua política externa, articulando defesa, integração regional, multilateralismo, soberania digital e liderança climática. Entre a promessa de reposicionar o Brasil no mundo e as contradições entre desenvolvimento, transição energética e capacidade de implementação, o plano reafirma tradições diplomáticas conhecidas, mas deixa em aberto os meios para transformá-las em estratégia internacional efetiva.
INTRODUÇÃO
Em outubro de 2026, o Brasil não escolhe apenas quem vai ocupar o Palácio do Planalto — escolhe também o lugar que o país vai reivindicar no mundo pelos próximos quatro anos. Multilateralismo sob ataque, tarifaço estadunidense, disputa por protagonismo climático depois da COP30, um BRICS cada vez maior: a política externa deixou de ser assunto de bastidor diplomático para entrar na disputa eleitoral, e é sobre isso que esse artigo se debruça.
Este é um dos trabalhos do projeto PEB nas urnas 2026, do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais e do Observatório de Política Externa Brasileira da UFABC (PRI/OPEB), que colocou sob análise as propostas de política externa dos candidatos à presidência. Aqui, o objetivo é o programa de governo da candidatura de Lula: o que ele promete para inserção internacional do Brasil — e o que essas promessas deixam de responder.
A leitura segue um percurso simples. Primeiro, mapeamos o que o documento efetivamente diz, sem acrescentar nada que não esteja escrito. Depois, colocamos este conteúdo sob a lupa crítica, separando o que é proposta concreta do que é só principiologia, e apontando onde o texto fica em silêncio sobre temas que a política externa brasileira não têm como evitar. Esse percurso passa por cinco frentes: a soberania como bandeira que atravessa do armamento à inteligência artificial; o rearmamento das Forças Armadas como sustentáculo da defesa; a aposta na América do Sul como o “primeiro círculo” da diplomacia brasileira; o multilateralismo remodelado por BRICS, ONU e OMC; e, por fim, a liderança climática construída sobre a COP30 — e sua convivência incômoda com a expansão do petróleo e do gás.
Soberania como eixo normativo e a moldura constitucional
O plano de governo apresenta a política externa como parte de um projeto mais amplo de “fortalecer a soberania brasileira em todas as suas dimensões: democrática, institucional, defesa nacional, geopolítica, científica, tecnológica, digital, energética, mineral, ambiental, cultural, econômica, financeira, trabalho decente, alimentar, educação e saúde”. Essa formulação é apresentada logo na introdução do documento, antes mesmo do capítulo dedicado ao tema, o que indica que a soberania funciona como fio condutor de todo programa, e não apenas de sua dimensão internacional.
O documento descreve o cenário internacional como “extremamente desafiador”, marcado por “ataques ao multilateralismo e ao direito internacional” e pela “tentativa de imposição de uma ordem mundial predatória”. Nesse contexto, são mencionados os efeitos das guerras na Ucrânia e no Irã sobre o comércio, os fertilizantes e a energia, bem como “pelo menos três ondas de tarifaços pelo Governo Trump”, às quais o texto atribui a resposta do Plano Brasil Soberano, voltado a preservar empresas, emprego e renda. No capítulo 13, a política externa é apresentada como indissociável da defesa nacional: “política externa e defesa nacional são dimensões complementares de uma mesma estratégia voltada à proteção dos interesses do Brasil”, partindo da premissa de que “não há projeção internacional soberana sem capacidade de defesa”. O plano reafirma os princípios constitucionais que regem as relações internacionais do Brasil — independência nacional, prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não-intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os povos para o progresso da humanidade e concessão de asilo político — em referência direta ao artigo 4° da Constituição Federal de 1988.
Defesa nacional como sustentáculo da inserção internacional
O plano dedica atenção detalhada à modernização da defesa como condição da autonomia externa. São mencionados o fortalecimento da Base Industrial e Tecnológica de Defesa, a aprovação de legislação orçamentária que garante previsibilidade aos investimentos no setor, e um balanço do mandato em curso: R$ 20,4 bilhões executados em projetos estratégicos desde 2023, a entrega de sete caças Gripen F-39 (o primeiro produzido em solo brasileiro), a aquisição de três cargueiros KC-390, a construção de quatro fragatas e a produção de 226 viaturas blindadas. O documento também prevê o reforço da defesa cibernética, o fortalecimento da “Inteligência de Estado” — explicitamente qualificada como atividade civil, subordinada ao Estado Democrático de Direito e ao controle democrático — e a proteção das fronteiras, da Amazônia e da “Amazônia Azul”, com cooperação internacional no combate ao crime organizado transnacional.
Integração regional: a América do Sul como “primeiro círculo”
A integração sul-americana é descrita como “o primeiro círculo de projeção estratégica do Brasil”. O plano promete aprofundar o Mercosul e os espaços de integração regional, sobretudo em infraestrutura, defesa, segurança pública, energia e saúde, consolidando o bloco como “principal plataforma de integração econômica, produtiva, política e social da América do Sul”. Menciona-se ainda a criação de um mercado comum sul-americano de energia e o fortalecimento da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) como eixo da integração regional em bioeconomia, ciência, financiamento verde e combate a ilícitos transnacionais. Fora do continente, o documento promete aprofundar relações com a África, consolidar o Atlântico Sul como “região de paz, cooperação e desenvolvimento”, fortalecer a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e criar mecanismos permanentes de cooperação com a União Africana e a ASEAN, além de “persistir na reaproximação” com Ásia, Oriente Médio e Europa — regiões tratadas de forma genérica, sem menção a países específicos.
Multilateralismo, reforma da governança global e Sul Global
O plano reivindica uma “política externa universalista”, voltada à diversificação de parcerias e à “construção de uma ordem mundial mais justa e equilibrada, livre da lógica da submissão, das imposições unilaterais e dos esquemas obsoletos de uma nova Guerra Fria”, fundada na reciprocidade e na cooperação pacífica. Nessa chave, o documento lista um conjunto de compromissos de reforma da governança multilateral: engajamento na reforma das Nações Unidas, “especialmente o Conselho de Segurança”, para torná-lo “mais democrático e representativo”; defesa da reforma e do fortalecimento da Organização Mundial do Comércio (OMC), incluindo a retomada do mecanismo de solução de controvérsias e o tratamento diferenciado para países em desenvolvimento; e reforma da arquitetura financeira internacional, com a democratização do FMI e do Banco Mundial e o fortalecimento do CAF, do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e dos mecanismos financeiros dos BRICS.
O aprofundamento da “aproximação geopolítica com o BRICS e com o Sul Global”, assim como com o G20, é descrito como fundamental “para a afirmação dos interesses da maioria da humanidade”, ao lado da ampliação da Cooperação Sul-Sul. O documento também assume compromissos com a agenda multilateral de desenvolvimento: acelerar o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) em seus “anos finais de implementação” e negociar uma nova agenda pós-2030, além de dar prioridade à Aliança Global contra a Fome e a Pobreza e ao enfrentamento da emergência climática.
Por fim, o plano defende a “liderança” brasileira na construção de uma governança internacional para tecnologias digitais e inteligência artificial, “baseada na soberania digital com proteção de dados, cooperação científica, transferência de tecnologias estratégicas e regulamentação democrática das plataformas digitais e da IA.”
Diplomacia econômica, comercial e ambiental
Fora do capítulo 13, a inserção internacional aparece associada à política industrial e comercial. O plano vincula a “política de comércio exterior” aos objetivos das políticas industrial, tecnológica e de inovação, propondo diversificar mercados, concentrar a pauta exportadora em produtos de maior valor agregado e desenvolver uma “política específica para minerais críticos e terras raras” capaz de evitar “a simples exportação de matérias-primas estratégicas”, inserindo o país “de forma soberana nas cadeias globais de valor” desses recursos. No capítulo agrícola, o documento reivindica a abertura de 656 novos mercados para produção agropecuária no mandato em curso e promete “fortalecer a diplomacia comercial”, ampliar a atuação de adidos agrícolas e as missões comerciais. O capítulo 13 soma a esse balanço a “conclusão de acordos do Mercosul com a União Europeia, EFTA e Singapura” como resultado já alcançado.
A dimensão ambiental é a mais detalhada do documento em matéria de inserção internacional. O plano recupera a nova Meta Nacionalmente Determinada (NDC) — redução de 59% a 67% das emissões líquidas até 2035 em relação a 2005 — entregue na COP29, em Baku, e reafirma, em outra passagem, o compromisso com o Acordo de Paris. Descreve a COP30, realizada em Belém, como um marco de liderança brasileira: o “Pacote de Belém” teria reunido 29 decisões aprovadas por consenso, o “Roteiro Baku-Belém” definido a metas de US$ 1,3 trilhão para financiamento climático, e o “Balanço Ético Global” — iniciativa conjunta de Lula com o secretário-geral da ONU, Antônio Guterres — teria mobilizado 128 lideranças em 49 países. O Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF), lançado na COP30, é apresentado como consagração da “liderança do Brasil na construção de soluções multilaterais para desafios globais”. O plano promete ainda contribuir, “no contexto internacional”, para um “mapa do caminho para eliminação global do desmatamento” e continuar acompanhando o debate internacional sobre transição para longe dos combustíveis fósseis, “preservando soberania e segurança energéticas”.
Migração, direitos humanos e diáspora
O plano dedica um parágrafo, no capítulo de segurança pública, à política migratória, prometendo “consolidar uma política migratória humanista e estratégica”, com “plena implementação” da Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia (PNMRA), acolhimento digno aos migrantes e refugiados e combate à xenofobia. No capítulo 13, o documento promete reforçar “os compromissos internacionais do Brasil em matéria de direitos humanos e igualdade de gênero e raça” e valorizar e proteger brasileiros no exterior, “fortalecendo a assistência e a proteção consular” e reconhecendo o papel da diáspora como “elo cultural, econômico e afetivo entre o Brasil e o mundo”.
A Soberania como Eixo Normativo Transversal e Moldura Constitucional
No Programa de Governo Lula 2026, a política externa e a inserção internacional do Brasil são estruturadas sob o conceito de soberania nacional, apresentado como o fio condutor transversal de todo o projeto governamental. A soberania é desdobrada em múltiplas dimensões estratégicas, abrangendo as esferas democrática, institucional, de defesa, geopolítica, científica, tecnológica, digital, energética, ambiental, alimentar e de saúde. O documento parte do diagnóstico de um cenário global “extremamente desafiador”, caracterizado pelo ressurgimento do unilateralismo, do protecionismo, de ataques ao direito internacional e de instabilidades decorrentes de conflitos geopolíticos e medidas tarifárias unilaterais. Para fazer frente a esse contexto, o programa reafirma rigorosamente os princípios regentes das relações internacionais estabelecidos no Artigo 4º da Constituição Federal de 1988, tais como a independência nacional, a autodeterminação dos povos, a não-intervenção, a solução pacífica dos conflitos e a prevalência dos direitos humanos.
Nesse arcabouço normativo, destaca-se a incorporação da “soberania digital” e da governança tecnológica como frentes centrais da atuação internacional do país. O documento propõe a liderança do Brasil na construção de um arcabouço regulatório internacional para as tecnologias digitais e a inteligência artificial, pautado na proteção de dados, na cooperação científica, na transferência de tecnologia e na regulação democrática das plataformas. Contudo, a análise crítica do texto revela uma relevante lacuna analítica no tocante à implementação prática dessa agenda: embora o plano defenda a soberania digital, omite estratégias para enfrentar a dependência estrutural do país em relação às grandes corporações transnacionais que monopolizam as infraestruturas de datacenters, serviços em nuvem e modelos proprietários de IA. Da mesma forma, permanece como tema para debate a operacionalização dos princípios constitucionais quando a defesa da não-intervenção entra em tensão com a garantia internacional dos direitos humanos em episódios de grave instabilidade política global.
Defesa Nacional, Capacidades Militares e a Base Industrial de Defesa (BITD)
A formulação estratégica do programa estabelece um elo indissociável entre a política externa e a política de defesa nacional, assumindo a premissa de que a projeção internacional soberana depende de uma capacidade de dissuasão militar crível. Como demonstração do fortalecimento do setor, o documento contabiliza o aporte de R$ 20,4 bilhões executados via Novo PAC desde 2023 em programas estratégicos das Forças Armadas, incluindo a entrega de caças Gripen F-39, cargueiros KC-390, a construção de fragatas e a produção de veículos blindados. O fortalecimento da Base Industrial e Tecnológica de Defesa (BITD) é posicionado não apenas como garantia de autonomia de suprimentos, mas como vetor de atração de investimentos, inovação tecnológica, geração de empregos qualificados e neoindustrialização. Além disso, o plano estabelece diretrizes para o reforço da defesa cibernética e a consolidação da Inteligência de Estado como atividade precipuamente civil, subordinada ao controle democrático e ao Estado Democrático de Direito.
A despeito dos avanços listados, o exame das diretrizes de defesa sinaliza lacunas que merecem atenção analítica qualificada. O plano propõe a aprovação de uma legislação orçamentária para assegurar a previsibilidade dos investimentos militares, mas não esclarece como conciliar a expansão contínua dessas despesas de longo prazo com os limites fiscais impostos pelas regras do Novo Arcabouço Fiscal. Ademais, constata-se a omissão de diretrizes relativas à participação do Brasil em Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas ou em forças multilaterais. Essa ausência constitui um ponto relevante para o debate sobre os rumos da diplomacia brasileira, uma vez que o engajamento em missões de paz historicamente configurou um dos principais instrumentos de projeção multilateral e soft power do país.
Integração Regional: A América do Sul como “Primeiro Círculo”
No plano das relações geográficas imediatas, a América do Sul e o Caribe são qualificados como o “primeiro círculo de projeção estratégica” do Brasil e como uma zona de paz. O programa prioriza a revitalização do Mercosul como plataforma de integração econômica, produtiva e social, defendendo a integração de infraestruturas, a segurança pública, a cooperação em saúde e a formação de um mercado comum de energia. Destaca-se, ainda, o fortalecimento da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) para coordenar a bioeconomia, a ciência, o financiamento climático e o combate ao crime organizado transnacional na bacia amazônica. No âmbito extra-continental, o documento prevê o aprofundamento das relações com o continente africano, a consolidação do Atlântico Sul como área de cooperação, o fortalecimento da CPLP e o estabelecimento de mecanismos permanentes de diálogo com a União Africana e a ASEAN.
A literatura recente sobre a política externa do terceiro mandato acrescenta uma dimensão importante a essa proposta. Audo Faleiro, em “Lula 3.0: foreign policy reconstruction and Brazil’s return to the world”, identifica a integração sul-americana como uma das áreas prioritárias da política externa do período, mas observa que os esforços empreendidos entre 2023 e 2024 não foram suficientes para restabelecer um marco institucional capaz de reunir toda a América do Sul. A constatação é relevante para a leitura do programa de governo, pois evidencia que a prioridade atribuída à região não elimina os obstáculos institucionais e políticos à construção de mecanismos permanentes de integração.
Embora a diretriz regional seja claramente demarcada, a análise pormenorizada do plano evidencia fragilidades de detalhamento que demandam discussão. Ao tratar a integração sul-americana a partir de um viés fundamentalmente cooperativo e consensual, o texto não apresenta linhas de ação diplomática para gerenciar cenários de acentuada polarização política ou a emergência de governos de oposição na região. Outro elemento que chama atenção é o caráter abstrato com que o documento aborda regiões de grande peso político e econômico, como a Europa, a Ásia e o Oriente Médio, tratadas de forma genérica e sem a nomeação de parceiros bilaterais estratégicos ou metas específicas. Essa indeterminação coloca-se como um desafio para a formulação da política externa diante da necessidade de diversificação de mercados e atração de investimento direto estrangeiro.
Multilateralismo, BRICS, Sul Global e Diplomacia Comercial
A inserção internacional do Brasil é projetada por meio da reafirmação do multilateralismo, com ênfase no aprofundamento do BRICS, no fortalecimento do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB), no protagonismo no G20 e na ampliação da Cooperação Sul-Sul. O plano reitera compromissos globais, como a aceleração dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e a implementação da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza. No campo das reformas institucionais, o documento defende explicitamente a ampliação de assentos permanentes para países em desenvolvimento no Conselho de Segurança da ONU e a restauração do mecanismo de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC). Na dimensão comercial, o programa apresenta como conquistas a abertura de 656 novos mercados agrícolas e a celebração dos acordos do Mercosul com a União Europeia, EFTA e Singapura. Ademais, o documento abarca a defesa dos direitos da diáspora brasileira e o compromisso com uma política migratória humanista respaldada pela Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia (PNMRA).
Essa orientação encontra respaldo na análise de Audo Faleiro, em “Lula 3.0: foreign policy reconstruction and Brazil’s return to the world”, segundo a qual o terceiro governo Lula promoveu a retomada da participação brasileira em diferentes fóruns internacionais, incluindo CELAC, Mercosul, BRICS, G20, G77 e CPLP. Para o autor, essa retomada não se limitou à presença institucional, mas envolveu também a reabertura de agendas e relações que haviam sido abandonadas ou enfraquecidas no período anterior. Nesse sentido, a ênfase do programa de governo na reconstrução do multilateralismo pode ser compreendida como continuidade de uma orientação já observada durante o terceiro mandato, embora o documento eleitoral não detalhe os instrumentos necessários para aprofundar essa atuação.
Apesar da abrangência das proposições multilaterais, o documento deixa de abordar aspectos estratégicos cruciais para a atuação do Brasil. Em um ambiente internacional marcado pela rivalidade geoeconômica entre o Ocidente e a aliança sino-russa no âmbito do BRICS ampliado, o plano não detalha como o país preservará seu não-alinhamento ativo sem comprometer laços comerciais e políticos históricos com os Estados Unidos e a Europa. Da mesma forma, ao advogar a reestruturação da ONU e da OMC, o programa limita-se ao plano normativo, omitindo as estratégias de coalizão necessárias para superar a resistência dos membros permanentes do Conselho de Segurança e o paralisante dissenso na OMC. Tais omissões constituem pontos essenciais de debate sobre a eficácia e os limites da diplomacia brasileira no cenário contemporâneo.
Liderança Climática, Transição Energética e Meio Ambiente (COP30)
A agenda ambiental e climática constitui a seção mais densa e detalhada do programa de governo em matéria de projeção internacional. O texto recupera os compromissos assumidos pelo país no Acordo de Paris e destaca a atualização da Meta Nacionalmente Determinada (NDC), que prevê a redução de 59% a 67% das emissões líquidas de gases de efeito estufa até 2035, além de reiterar a meta de zerar o desmatamento líquido até 2030. O plano ressalta o protagonismo diplomático demonstrado durante a COP30 em Belém, citando a aprovação do “Pacote de Belém”, a definição do “Roteiro Baku-Belém” para financiamento climático e a criação do Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF). Essa liderança ecológica é vinculada internamente à atração de capital verde, ao adensamento da Nova Indústria Brasil (NIB) e à implementação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE).
No entanto, a análise do documento revela uma contradição estrutural relevante que exige apreciação crítica. Ao mesmo tempo em que reivindica a liderança global da transição energética justa, o plano prevê o crescimento contínuo da exploração e produção de combustíveis fósseis pela Petrobras, projetando recordes de extração de petróleo e gás e a expansão de frentes exploratórias onshore e offshore. Essa dualidade entre o discurso diplomático focado na descarbonização e a estratégia de desenvolvimento baseada no fomento aos hidrocarbonetos representa a principal incongruência do programa. A articulação entre a transição ecológica internacional e a dependência fiscal e produtiva do setor fóssil coloca-se, assim, como a questão central para a avaliação do papel do Brasil na governança climática global.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O exame do Programa de Governo Lula 2026 confirma a soberania nacional como categoria organizadora de toda a proposta de inserção internacional do Brasil, articulando, sob um mesmo vocabulário, dimensões tão distintas quanto a defesa militar, a ambição climática, a soberania digital e a integração regional. Essa unidade discursiva, no entanto, convive com um padrão recorrente identificado ao longo da análise: o plano tende a ser mais assertivo na enunciação de princípios e resultados do que na explicitação dos meios para sustentá-los.
Nos cinco eixos examinados, essa assimetria se repete sob formas distintas. Na soberania digital, a ambição de liderar a governança global de dados e inteligência artificial não vem acompanhada de estratégia para reduzir a dependência do país em relação às grandes corporações estrangeiras de nuvem e infraestrutura digital. Na defesa nacional, o compromisso com a expansão orçamentária da Base Industrial e Tecnológica de Defesa não dialoga com os limites impostos pelo Novo Arcabouço Fiscal, tampouco menciona o papel do Brasil em operações de paz da ONU, historicamente um dos principais instrumentos de projeção multilateral do país. Na integração regional, a América do Sul é tratada como “zona de paz” sem que se apresentem instrumentos para lidar com a polarização política entre os vizinhos, e regiões como Europa, Ásia e Oriente Médio permanecem genéricas, sem parceiros ou metas nomeados. No campo multilateral, a defesa do não alinhamento ativo e da reforma de instituições como a ONU e a OMC não é acompanhada de uma estratégia de coalizão capaz de superar as resistências estruturais dessas organizações, nem de uma definição clara de como o Brasil pretende equilibrar sua aproximação ao BRICS com a manutenção de laços com os Estados Unidos e a Europa. E, na agenda ambiental — a mais desenvolvida do documento —, a liderança climática reivindicada a partir da COP30 convive, sem mediação explícita, com o fomento à expansão da exploração de petróleo e gás pela Petrobras, a contradição mais evidente identificada nesta análise.
Em conjunto, esses achados sugerem que o Programa de Governo Lula 2026 apresenta uma política externa coerente em seus princípios — soberania, diversificação, multilateralismo reformista —, mas insuficientemente detalhada em seus mecanismos de implementação e nas tensões que a própria execução dessas diretrizes deverá enfrentar. Tratando-se de um documento de natureza eleitoral, essa característica não constitui necessariamente uma falha, mas indica os limites do gênero “programa de governo” como instrumento de avaliação da política externa: ele comunica intenções e resultados, mas deixa em aberto justamente os pontos que tornarão essas intenções exequíveis — a compatibilização fiscal, a governança tecnológica, a gestão da instabilidade regional e a superação da contradição entre discurso climático e produção de hidrocarbonetos. São esses, portanto, os principais pontos que devem orientar o debate público sobre os rumos da Política Externa Brasileira no próximo mandato.
REFERÊNCIAS
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
FALEIRO, Audo Araújo. Lula 3.0: foreign policy reconstruction and Brazil’s return to the world. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, v. 68, n. 1, e010, 2025. DOI: 10.1590/0034-7329202500110.
PROGRAMA DE GOVERNO LULA 2026: diretrizes para o Programa de Transformação do Brasil — um país soberano, democrático, desenvolvido, sustentável e criativo. [Brasília, DF]: Coligação PT/PSB/PV/PCdoB/PDT/PSOL/Rede, 2026. 84 p.