Ano VI, nº 108, 20 de agosto de 2025
Por Júlia Almeida Reis, Giovanna Camily Rossato, Giovana Mello Marcandalli e Kayque Ferraz
(Imagem: Ricardo Stuckert/ Agência Brasil)
A atuação do Brasil sob a presidência de Lula evidencia uma estratégia clara de fortalecimento do multilateralismo. O avanço das negociações do Mercosul com a União Europeia, a finalização do acordo com a EFTA e a ampliação do Acordo de Preferências com a Índia mostram que o país busca diversificar parceiros comerciais e reduzir vulnerabilidades externas, criando novas oportunidades para produtos estratégicos e reforçando a inserção do Mercosul, especialmente diante dos novos acontecimentos envolvendo o tarifaço de Trump.
INTRODUÇÃO
Em 3 de julho de 2025, na 66º Cúpula de Chefes de Estado, o Brasil assumiu a Presidência Pro Tempore do Mercado Comum do Sul (Mercosul). O mandato, com duração de seis meses, é exercido de forma rotativa, por ordem alfabética, entre os Estados Parte (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Venezuela e Bolívia). Vale rememorar que a Venezuela segue suspensa do bloco mercosulino desde 2016, sob a alegação de ter rompido a ordem democrática prevista no Protocolo de Ushuaia, enquanto a Bolívia está em processo de adesão, tendo quatro anos para adotar as normativas do Mercosul desde que depositou o instrumento de ratificação em julho de 2024.
Na Cúpula, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva reafirmou seu compromisso em trabalhar para que o “Mercosul se transforme num grande bloco econômico, político, cultural, científico e tecnológico”. Historicamente, seus governos tiveram papel central na promoção do bloco como plataforma estratégica de integração regional e projeção internacional brasileira. Nos anos 2000, teve-se um avanço em temas políticos e sociais para além da dimensão econômica e comercial do processo de constituição originário. Tal perspectiva expressou-se na criação de mecanismos como o Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) e no fortalecimento de instâncias sociais e parlamentares durante seus primeiros governos.
Como prioridades para a atual presidência, Lula destacou em seu discurso cinco eixos: “o fortalecimento do comércio entre países do bloco e com parceiros externos; enfrentamento da mudança climática e promoção da transição energética; desenvolvimento tecnológico; combate ao crime organizado; e promoção dos direitos dos cidadãos do MERCOSUL”. Um dos pontos altos foi a proposta de um sistema de pagamentos em moedas locais, posição que é consonante com a adotada pelo Brasil nos BRICS, pautando alternativas ao uso do dólar. Lula também chamou atenção à corrida pelos minerais críticos em meio à transição energética, à soberania digital e ao desejo de transformar o bloco em um polo de tecnologias de saúde.
Na conjuntura atual, o presidente reconheceu os desafios apontados pelos demais chefes de Estado, fixando a lentidão nas decisões e execução de acordos pactuados previamente. O cenário tornou-se complexo diante das dificuldades nas relações com a Argentina de Javier Milei e as pressões uruguaias para flexibilização comercial e um acordo de livre comércio com a China, ponto sensível para a indústria brasileira. Nesse contexto, a Presidência Pro Tempore do Brasil representa a oportunidade de mediar as fortes disputas internas e reafirmar o Mercosul como plataforma de diálogo e concertação, que além de visar a cooperação e melhoria da vida dos cidadãos dos Estados Parte, será definidora para a posição que a região pretende ocupar no novo tabuleiro global, especialmente com as investidas de Trump para minar o fortalecimento das instituições multilaterais.
Fortalecimento do multilateralismo: Lula, Mercosul e a expansão de parcerias comerciais estratégicas
O presidente Lula assumiu a presidência do Mercosul com foco em realocar o Brasil como ator central nas negociações multilaterais. Entre uma das prioridades citadas em seu discurso na Cúpula de Chefes de Estado em julho, está o fortalecimento do comércio entre países do bloco e com parceiros externos. O desafio atual do Mercosul é conseguir manter relações multilaterais, num momento em que o multilateralismo tem sido atacado no sistema internacional. Com as recentes tarifas aplicadas pelos Estados Unidos, a diversificação que Lula já colocava em pauta torna-se ainda mais urgente como alternativa ao isolacionismo que Trump pode provocar, de modo a amplificar mercados comerciais com novos parceiros, sejam países europeus ou mesmo pela cooperação sul-sul.
Nesse contexto, uma das afirmações de Lula ao assumir a presidência foi a promessa de conclusão do Acordo de Associação Mercosul-União Europeia: “Estou convencido que até eu deixar a presidência do Mercosul nós vamos ter esse acordo assinado, com todo mundo sorrindo”, afirmou o presidente. O acordo foi finalizado em 2024, porém sua entrada em vigor ainda depende da assinatura de todos os membros dos dois blocos.
O Acordo é um tratado comercial e político com objetivo principal de ampliar o comércio bilateral através da redução gradual de tarifas, com o Mercosul ganhando acesso preferencial ao mercado europeu para produtos agrícolas, enquanto a União Europeia poderá exportar mais bens industriais. Houve mais de 20 anos de negociações com diversos avanços e retrocessos, causados por mudanças nos vieses políticos dos governos do Mercosul e protecionismos do governo francês em proteger seu setor agrícola.
O presidente francês, Emmanuel Macron, disse que só estaria disposto a assinar o acordo ainda esse ano se houvesse medidas de proteção ao setor agropecuário europeu, mas afirmou que assinaria o acordo: “vamos convencer nossos camponeses e agricultores de que esse acordo é bom para eles”. Além disso, o choque causado pelas tarifas do governo de Donald Trump pode contribuir para que as resistências, principalmente francesas, diminuam e que o bloco europeu entre em um consenso para assinatura do acordo. Lula propôs reuniões com agricultores brasileiros e franceses, na tentativa de estabelecer relações de complementaridade.
Ao mesmo tempo, o Mercosul concluiu as negociações com a Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA), composta por Suíça, Islândia, Noruega e Liechtenstein, sendo um dos maiores mercados mundiais. O acordo foi celebrado pelo vice-presidente do Brasil, Geraldo Alckmin: “Um mercado de elevada renda, que garantirá acesso facilitado a 100% de nossas exportações industriais”. Esse acordo deve alavancar as exportações de commodities brasileiras e reduzir custos das importações, e a previsão de crescimento das trocas internacionais do Brasil é de 10%. Os principais produtos agropecuários brasileiros que ganham acesso preferencial aos mercados do EFTA são carnes, milho, mel, arroz, frutas, sucos, cana, álcool etílico, café e fumo. Mesmo que os países do bloco não se encaixem como principais parceiros comerciais do Brasil, o acordo possui relevância em setores estratégicos. Após oito anos, os blocos finalizam as negociações, mas os termos do acordo ainda necessitam de ratificação de todos os países envolvidos, com assinatura prevista para ainda esse ano.
Ademais, outro parceiro do Mercosul, a Índia, possui o Acordo de Preferências Fixas (APF) desde 2009, o qual concede reduções tarifárias para uma lista restrita de produtos. Porém, após ligação entre o presidente Lula e o primeiro-ministro indiano, Narendra Modi, a Índia concordou em ampliar a cobertura do acordo. Lula escreveu em nota: “Recordamos, ainda, a meta de aumentar o comércio bilateral para mais de US$20 bilhões até 2030”. Os países buscam ampliar suas relações comerciais como alternativa ao tarifaço de Trump, num momento em que a Índia ocupa posição estratégica para o Brasil diversificar seus mercados de exportação, pois a corrente de comércio entre os dois países é pouco diversificada, sendo constituída majoritariamente de óleos vegetais, açúcares e petróleo. O governo tece metas para ampliar as vendas de outros produtos, como algodão, etanol, frutas, entre outros.
Assim, o presidente assume um compromisso com o fortalecimento do multilateralismo, para corroborar um espaço de articulação coletiva. A atuação do Brasil sob a presidência de Lula evidencia uma estratégia clara de fortalecimento do multilateralismo. O avanço das negociações do Mercosul com a União Europeia, a finalização do acordo com a EFTA e a ampliação do Acordo de Preferências com a Índia mostram que o país busca diversificar parceiros comerciais e reduzir vulnerabilidades externas, criando novas oportunidades para produtos estratégicos e reforçando a inserção do Mercosul no comércio global, contrastando com a postura unilateralista de outros atores internacionais, como as taxações estadunidenses.
Reação trumpista ao fortalecimento do multilateralismo
Observa-se que mesmo numa realidade de ataques ao multilateralismo e à sua própria soberania, o Brasil adota uma política externa que aposta em respostas conjuntas. Contudo, é importante evidenciar que essa não é uma simples reação à política trumpista de tarifas. A retomada e o fortalecimento do multilateralismo pelo Estado brasileiro são anteriores ao retorno de Trump à presidência norte-americana.
Já no início do Governo Lula III, foi possível observar a atuação brasileira na liderança do G20 através das discussões centrais realizadas no Cúpula do Rio sobre os temas: combate à fome, à pobreza e à desigualdade; desenvolvimento sustentável e a reforma da governança global. No BRICS, há um avanço com as possibilidades de financiamento através do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB), os debates sobre a desdolarização e o fortalecimento do bloco como espaço de articulação política diante de pressões externas sobre o Sul Global.
No âmbito regional, a presidência brasileira defendeu na 9ª Cúpula da CELAC uma nova ordem global a ser construída a partir de três temas: a defesa da democracia, a mudança climática e a integração econômica e comercial. No Mercosul, o Brasil tem direcionado esforços, mesmo que o bloco esteja enfrentando dificuldades internas, para a expansão de novas oportunidades comerciais, seja com a China, UE, Japão, EFTA ou Índia.
Portanto, a atuação ativa da política externa brasileira em retomar o protagonismo e o prestígio internacional através de fóruns multilaterais e a estratégia de avançar comercialmente para novos mercados pode ser acelerada pelo fator Trump, mas não é simplesmente uma resposta ao caos trumpista. Na verdade, o ataque de Trump às instituições internacionais e a forma como força os países do Sul Global a negociarem de forma bilateral por meio de uma chantagem tarifária é a reação ao avanço e ao fortalecimento de polos de poder multilaterais dos quais não é o hegemon.
A trajetória da política externa norte-americana é marcada por demonstrações constantes de poderio militar (hard power) e costurada pela dimensão cultural (soft power). Em artigo recém publicado, Joseph Nye, criador do termo “soft power”, argumenta que “Donald Trump é o primeiro a rejeitar a ideia de que o soft power tem algum valor na política externa”. Dentre outros exemplos, o autor aponta que “a imposição de tarifas a amigos faz com que não pareçamos confiáveis”.
A despeito de Trump desprezar essa dimensão da política externa e não fazer uso dos instrumentos tradicionais da diplomacia, sua forma de atuação não é avulsa, existe um método e um procedimento de trabalho que tem sido observado em líderes da extrema-direita nos últimos anos (NOBRE, 2019). Apesar de caótico, por conta do volume e da velocidade de informações, das “fake news”, da negação de dados e das idas e vindas de decisões, “repetir que não existe método no caos não apenas impede ver o que realmente está acontecendo; também bloqueia a ação que pode barrar o caminho da revolta conservadora em curso”.
Trump atua na política internacional com um esquema de chantagens através das tarifas. Nos primeiros meses, o objetivo era “entender quais seriam as repercussões internas e externas na política e na economia acerca desse processo de implementação de tarifas” e os alvos iniciais foram México, Canadá e China. Nos meses seguintes, idas e vindas aconteceram nos anúncios das tarifas, mas com um claro objetivo, de manter os EUA na ordem internacional como polo principal de poder político e econômico. Isso se deu por meio de uma política externa agressiva para ampliar as vantagens comerciais estadunidenses e para reduzir os ganhos de qualquer outro ator internacional que, aos olhos trumpistas, atrapalhe o excepcionalismo americano.
Na América Latina, a primeira rodada de tarifas de 10% aplicada pelos Estados Unidos ocorreu em abril de 2025, como parte do pacote conhecido como “tarifas do Dia da Libertação”. O Brasil foi incluído nesta rodada inicial, recebendo a tarifa recíproca padrão. No entanto, em 9 de julho, uma nova ofensiva tarifária foi anunciada especificamente contra o Brasil. Numa carta enviada ao presidente Lula, Trump comunicou a elevação da tarifa para 50% sobre todas as exportações brasileiras aos EUA, com vigência a partir de 1º de agosto. Embora, no fim de julho, a Casa Branca ainda mantivesse oficialmente a alíquota de 10%, uma ordem executiva publicada em 30 de julho confirmou o aumento, alegando emergência econômica nacional e elevando a tarifa para 50%.
Ficou evidente o caráter político do movimento, seja pelo julgamento da trama golpista no Brasil que envolve Jair Bolsonaro, explicitamente citado na carta, seja pelo aprofundamento das discussões sobre finanças e integração entre os países-membros do BRICS na Cúpula realizada dias antes no Rio de Janeiro. Nas semanas seguintes, a Casa Branca anunciou uma lista de 700 exceções à tarifa imposta ao Brasil.
A reação do governo brasileiro foi firme e contundente ao trazer outro elemento central da política externa, que é a defesa da soberania nacional. A imposição das novas tarifas não se sustentava pelo argumento do fluxo comercial entre os dois países, já que a balança comercial estadunidense é superavitária no comércio com o Brasil, tampouco poderia ser embasada pela forma como a trama golpista está sendo julgada ou ainda pela forma como o Brasil tem se relacionado nos fóruns multilaterais.
Fato é que a reação fervorosa de Trump à retomada das instituições multilaterais, com países do Sul Global como protagonistas, pode ter resultado inesperado. Em vez de enfraquecer, impedir ou atrasar o avanço do multilateralismo, as tarifas podem se tornar um catalisador importante para diálogos sul-sul, para o fortalecimento das estratégias de diversificação comercial, para a fortificação dos espaços multilaterais e para o debate da desdolarização do comércio internacional, seja em espaços regionais, seja em espaços globais. Em relação ao Brasil, é esperado que o país siga com a estratégia que já vinha construindo antes de Trump retomar sua posição como protagonista indutor da cooperação multilateral e articulador nas instituições internacionais. Trump apenas ratificou a urgência de acelerar esse processo.
Conclusão
Lula, ainda em seu discurso na Cúpula de Chefes de Estado do Mercosul, afirma que o bloco pode ser visto como um “refúgio” à instabilidade e à ameaça causada pela política unilateral Trumpista. Segundo ele, o bloco tem potencial inclusive para funcionar como um instrumento de proteção aos países-membros frente às pressões e disputas comerciais externas.
Entretanto, percebendo esse cenário, o presidente estadunidense, num momento em que aparentemente relembra ou reconhece a vantagem de seu país sobre os outros países, levantou a possibilidade de interferir no acordo Mercosul-UE, oferecendo reduções tarifárias a produtos europeus em troca da não ratificação do tratado.
A presidência brasileira do Mercosul transforma-se, assim, em um momento político especialmente importante não só para o mundo, mas em específico para o presidente Lula. De um lado, ele precisa mediar as divisões internas do bloco e provar que o Mercosul ainda é capaz de produzir resultados concretos. De outro, enfrenta a ofensiva tarifária de Trump, que impacta diretamente na aposta brasileira no multilateralismo. O choque entre essas duas estratégias pode redefinir o papel da América do Sul no cenário internacional.
Se conseguir avançar nos acordos com a União Europeia, EFTA e Índia, e ao mesmo tempo manter o bloco coeso frente às pressões externas, Lula terá não apenas fortalecido o Mercosul, mas também recolocado o Brasil como articulador relevante em um sistema internacional em transformação. O desfecho desse embate, contudo, ainda está em aberto e dirá muito sobre até onde o multilateralismo pode resistir ao retorno da política de choque e chantagem tarifária.
Referências
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