Ano VII, nº 132, 10 de Setembro de 2026
Por Beatriz Dantas Gonçalves, Giovana Amorim Plácido, Lucca León Franco, Yamila Goldfarb (Imagem: Kiara Worth/UNCCD)
O combate à seca continua a avançar como componente central nas agendas ambientais e o Brasil lança as Metas Voluntárias de Neutralidade da Degradação da Terra durante a COP17. Contudo, compromissos tardios, polarizações nas negociações entre países e descompassos na integração entre as três Convenções do Rio colocam desafios para o futuro da agenda de desertificação.
Introdução
O ano de 2026 é um ano estratégico para a agenda global ambiental: no momento em que a sinergia entre as Convenções do Rio (Desertificação, Biodiversidade e Clima) é mais relevante do que nunca, as três estão previstas para ocorrer em agosto, outubro e novembro, respectivamente. O Brasil, país que abriga a maior biodiversidade do mundo e que sediou em 2025 a COP30 de Clima, possui aproximadamente 2,3 milhões de km² com algum nível de degradação, cerca de 28% do território brasileiro, enquanto 55,7 milhões de hectares possuem tendência à degradação. Por isso, é relevante que sua participação vá para além das negociações climáticas, mas que também esteja presente nas negociações de biodiversidade e de desertificação.
Neste contexto, o Brasil participou da 17° Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (COP17), que aconteceu entre os dias 17 e 28 de agosto de 2026 em Ulan Bator, capital da Mongólia. Sob o lema “Restaurando a terra, Restaurando a esperança”, a COP17 reuniu seus países-membros para discutir as agendas de desertificação, degradação do solo e seca, trazendo foco aos temas de financiamento e de integração da desertificação às agendas de biodiversidade e clima.
O Brasil na COP17
A Convenção para o Combate à Desertificação (UNCCD) é o acordo internacional da Organização das Nações Unidas (ONU) para combate à desertificação, à degradação de terras e à seca, lançado suas bases na Rio-92 e adotado formalmente na França dois anos depois, em 1994. Os 194 países signatários da Convenção reúnem-se bienalmente para discussões e negociações centradas, mas não limitadas ao manejo sustentável do solo, à restauração de ecossistemas e ao combate às secas, trazendo metas para neutralidade e degradação do solo (Land Degradation Neutrality (LDN) em inglês), idealizadas oficialmente em 2015.
A participação do Brasil no âmbito da UNCCD não é recente: o país é um dos signatários originais da convenção e participou da COP1 de desertificação, realizada em Roma em 1997. Este marco foi acompanhado pela ratificação do tratado em território nacional por meio da Política Nacional de Combate à Desertificação, promovida pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) em dezembro de 1997. Inicialmente, o escopo da política contava com a elaboração de um Plano Nacional de Combate à Desertificação, que deveria ser o principal instrumento doméstico de efetivação da agenda no Brasil, mas não chegou a ser elaborado.
Apesar disso, o engajamento brasileiro não foi perdido. A COP17 foi uma oportunidade para o país demonstrar seu comprometimento com a agenda da desertificação. Na ocasião, o Brasil apresentou o Plano de Ação Brasileiro de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAB Brasil), instrumento com medidas voltadas ao combate à desertificação, e o Programa Recaatingar. Este último passou a integrar a Política Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, estabelecendo a meta de recuperar 10 milhões de hectares de terras degradadas na Caatinga até 2045.
A Caatinga é considerada um bioma particularmente especial por ser o semiárido mais biodiverso do planeta, mas é marcada pela perda de extensões quilométricas de terra. Nesse sentido, os desafios enfrentados pelo bioma constituem um ponto estratégico para os debates sobre a desertificação. Afinal, os impactos resultantes da degradação do solo na região representam, simultaneamente, uma oportunidade para a construção de soluções integradas, com espaço para a atuação não apenas do governo federal, mas também de governos e comunidades locais que habitam esses territórios, bem como oportunidades de financiamento direto. Assim, o objetivo da agenda brasileira neste cenário foi, primordialmente, a atração de parceiros para restauração do solo da Caatinga.
A apresentação das Metas Voluntárias Nacionais de Neutralidade da Degradação da Terra (LDN) foi outra prioridade da agenda brasileira. A efetivação do compromisso de elaboração das metas, assumido há uma década, era aguardada pela comunidade internacional, considerando que o Brasil foi um dos últimos países a apresentar suas metas de combate à desertificação formalmente. A LDN brasileira prevê a neutralidade da degradação do solo até 2030, e conta também com outras 17 submetas focadas na restauração de áreas degradadas, na contenção dos processos de degradação e na redução dos processos de degradação do solo já em curso. Na oficialização da apresentação das metas, o ministro do Meio Ambiente e Mudança do Clima, João Paulo Capobianco, ressaltou que a elaboração e a implementação das metas previstas na LDN brasileira reforçam o compromisso do país com a agenda da desertificação e com as negociações firmadas no âmbito da UNCCD.
Os desafios das negociações
A COP17 apresentou impasses estruturais e desafios políticos que historicamente perpassam as negociações ambientais multilaterais. Apesar da Conferência ter promovido avanços na integração de diretrizes para o manejo sustentável e para a restauração de paisagens secas, os resultados finais refletiram disputas diplomáticas polarizadas entre as demandas de vulnerabilidade dos países em desenvolvimento e as reticências fiscais e normativas do bloco dos países desenvolvidos.
O principal ponto de divergência política está na criação de um instrumento global juridicamente vinculante dedicado especificamente à gestão e à resposta às secas. Desde a COP15 em Abidjan (2022) e aprofundando-se na COP16 em Riad (2024), a conformação de um protocolo multilateral sobre secas constitui a bandeira prioritária do Grupo Africano e de diversas nações do Sul-Global. Essas partes sustentam que, a despeito de a UNCCD ser um tratado formalmente vinculante em relação à desertificação e à degradação da terra, o fenômeno das secas permaneceu subordinado a um tratamento fragmentado, focado quase exclusivamente em intervenções reativas e humanitárias de emergência após a eclosão das crises.
Na visão da coalizão africana e de outros países altamente vulneráveis à essa temática, a institucionalização de um protocolo global sob o escopo da Convenção estabeleceria compromissos mandatórios, mecanismos claros de prestação de contas, transferência efetiva de tecnologias de alerta precoce e garantias de financiamento novo e previsível. Contudo, as negociações reproduziram o bloqueio já observado no encerramento da última conferência: delegações de países como os Estados Unidos, o Reino Unido e a Austrália, acompanhadas por posições mais cautelosas na União Europeia, manifestaram oposição à formalização de obrigações mandatórias.
Os argumentos contrários ao tratado baseiam-se na tese de que os impactos hídricos e climáticos decorrentes da seca possuem determinantes fundamentalmente locais ou sub-regionais, não exigindo uma padronização universal coercitiva que sobreponha mandatos regulatórios domésticos ou gere encargos financeiros de direito internacional público. Como resultado, a Conferência encerrou-se sem a consolidação do esperado regime internacional de secas, postergando novamente uma resolução jurídica definitiva e mantendo a governança do tema baseada em diretrizes voluntárias e planos de ação nacionais não mandatórios.
Diante dessa restrição regulatória, o centro das negociações na Mongólia convergiu para a temática econômico-financeira. Historicamente deficitária em comparação às suas congêneres de Clima (UNFCCC) e Biodiversidade (CDB), a Convenção de Desertificação enfrenta uma lacuna anual estimada em centenas de bilhões de dólares para cumprir as metas de neutralidade da degradação da terra até 2030. Nesse cenário, o eixo temático de finanças destacou-se pela transição de um paradigma assistencialista para uma estratégia de atração e alavancagem de capitais públicos e privados, orientada pela mitigação preventiva do risco climático.
A principal entrega institucional nesse segmento foi o lançamento oficial e a operacionalização do Mecanismo de Investimento para Resiliência à Seca (DRIF). Estruturado a partir de iniciativas como a Business4Land (B4L) e impulsionado por arranjos com o governo de Luxemburgo no âmbito do Luxembourg Earth Impact Fund (LEIF), o dispositivo foi concebido como um veículo de financiamento misto (blended finance). Seu principal propósito consiste em utilizar capital concessional e aportes públicos catalíticos para diminuir os riscos de mercado, atraindo o capital privado institucional para projetos sustentáveis em ecossistemas áridos, semiáridos e subúmidos secos.
As diretrizes do DRIF concentram investimentos prioritários em três frentes complementares: modernização e proteção de infraestrutura hídrica descentralizada, fomento à agricultura sustentável e regenerativa adaptada ao estresse hídrico, e implementação de soluções baseadas na natureza (SbN), como a recuperação de bacias hidrográficas e a restauração de solos para recarga de aquíferos.
Ao mesmo tempo em que a criação do mecanismo representa um avanço ao posicionar a resiliência às secas como uma classe de ativos de investimento e complementar a Aliança Internacional para a Resiliência à Seca (IDRA), o instrumento não elimina os questionamentos de analistas e delegados do Sul-Global. Argumenta-se que a excessiva dependência de mecanismos de mercado e parcerias público-privadas corre o risco de subordinar a justiça climática e a sobrevivência de comunidades tradicionais a critérios estritos de bancabilidade e retorno financeiro, contornando a responsabilidade histórica dos países de alta renda de prover cooperação internacional financeira direta.
O legado da COP17
A 17ª Conferência das Partes da UNCCD consolidou o entendimento de que a degradação do solo e a intensificação das secas deixaram de ser agendas periféricas, assumindo uma posição central na geopolítica do desenvolvimento sustentável. Como legado, por um lado, assistiu-se à inovação de instrumentos de financiamento, simbolizada pela criação do DRIF, e ao reforço de compromissos nacionais, como as metas voluntárias de neutralidade da degradação da terra (LDN) apresentadas tardiamente pelo Brasil; por outro, a persistência de bloqueios geopolíticos impediu a consagração de um arcabouço normativo global e vinculante para a gestão preventiva das secas.
A dinâmica das negociações, mais uma vez, demonstrou a assimetria estrutural entre as prioridades dos países afetados e a postura dos países mais desenvolvidos. Liderada pelos Estados Unidos, a firme oposição à criação de um protocolo juridicamente vinculante para o enfrentamento das secas demonstrou uma clara aversão à assunção de obrigações de direito internacional que imponham metas compulsórias, litígios ou compromissos financeiros obrigatórios aos países do Norte-Global. Ao defenderem abordagens voluntárias e soluções baseadas no mercado, esses países transferiram o ônus da adaptação para mecanismos descentralizados e parcerias com o setor privado, frustrando as demandas históricas do Grupo Africano e de nações vulneráveis por previsibilidade orçamentária e transferência de tecnologia.
Para as próximas conferências, a superação desse impasse dependerá da capacidade do regime internacional em construir pontes diplomáticas menos polarizadas. Para além da vontade política imediata, a superação desse impasse requer uma transição da retórica focada apenas na mitigação do risco financeiro em direção a um horizonte substantivo de justiça distributiva, garantindo que os novos mecanismos de financiamento misto não marginalizem territórios vulneráveis e comunidades tradicionais que não se enquadram em critérios estritos de bancabilidade e rentabilidade de mercado.
Em articulação a essa dimensão econômica, torna-se importante o fortalecimento das salvaguardas sociais e da governança fundiária comunitária, assegurando o protagonismo decisório das populações indígenas e locais, bem como a valorização ecológica de biomas historicamente periféricos nas arenas multilaterais, a exemplo da Caatinga e do Cerrado. Por fim, a consolidação desse arranjo depende do aprimoramento da padronização e do monitoramento científico, mediante o estabelecimento de métricas universais, transparentes e comparáveis capazes de mensurar a real eficácia das intervenções voltadas à resiliência hídrica e à restauração ecológica nos diferentes territórios afetados.
Além disso, o principal desafio prático colocado pela COP17 está na necessidade urgente de romper com o isolamento das três Convenções da Rio-92: Clima (UNFCCC), Biodiversidade (CDB) e Desertificação (UNCCD). A fragmentação institucional entre esses três regimes enfraquece a governança global, uma vez que a saúde do solo, a integridade da biodiversidade e a estabilidade climática constituem dimensões indissociáveis do mesmo ecossistema biofísico. Sem restaurar a terra, as metas de descarbonização da UNFCCC tornam-se inalcançáveis; reciprocamente, o avanço do estresse térmico global inviabiliza as ambições de neutralidade da terra e conservação da biodiversidade.
Nesse horizonte, a escolha unânime do Egito para sediar a COP18 da UNCCD em 2028, em Sharm El-Sheikh, assume um significado político e simbólico. O retorno da conferência de desertificação ao continente africano recoloca o centro dos debates nos territórios mais castigados pelo estresse hídrico crônico e pela escassez de recursos. Mais do que isso, ao acolher a COP18 em 2028, o Egito completará o feito histórico de ter sediado as três Conferências das Partes da tríade do Rio – após a COP14 de Biodiversidade em 2018 e a COP27 de Clima em 2022.
Essa trajetória confere à diplomacia egípcia e aos países do Sul-Global uma plataforma estratégica para promover uma verdadeira governança integrada das três convenções. Caberá à COP18 transformar o aprendizado dos impasses de Ulan Bator em uma oportunidade concreta de concertação, garantindo que a governança internacional da terra deixe de operar sob a lógica emergencial do socorro humanitário e passe a estruturar uma ordem ecológica baseada na resiliência duradoura, na soberania territorial e na equidade socioambiental.
REFERÊNCIAS
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